浙江省人大常委会


浙江省人民代表大会常务委员会公告第66号


《浙江省土地利用总体规划条例》已于2011年5月25日经浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过，现予公布，自2011年7月1日起施行。

浙江省人民代表大会常务委员会

　　　 　2011年5月25日


浙江省土地利用总体规划条例

（2011年5月25日浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过）


第一章 总 则

　　第一条　为了规范土地利用总体规划的制定和管理，统筹土地资源的保护、开发和利用，保障经济社会全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》和其他有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。

　　第二条　本条例适用于本省行政区域内土地利用总体规划的制定、实施、修改和监督检查。

　　第三条　本条例所称土地利用总体规划，是指各级人民政府在一定时期内对本行政区域内的土地实施保护、开发、利用和整治等活动所作的总体安排和布局。

　　第四条　制定、实施和修改土地利用总体规划，应当贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，坚持节约集约优先,统筹城乡用地，保护和改善生态环境，保障土地资源可持续利用。

　　第五条　各级人民政府负责本行政区域内土地利用总体规划的制定、实施、修改和监督检查工作。

　　各级人民政府主要负责人对本级土地利用总体规划执行情况负总责。耕地保有量、基本农田（含标准农田，下同）保护面积、城乡建设用地规模、节约集约用地等土地利用总体规划主要控制指标执行情况纳入各级人民政府年度责任目标考核内容。

　　第六条　县级以上人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内土地利用总体规划的制定、实施、修改和监督检查的具体工作。

　　县级以上人民政府发展和改革、财政、城乡规划、环境保护、农业、林业、水利、海洋与渔业、交通运输、旅游、人口和计划生育、统计等部门按照各自职责，共同做好土地利用总体规划的相关工作。

　　第七条　土地利用总体规划是实施土地用途管制、规划城乡建设和统筹土地利用活动的重要依据。

　　城乡规划及能源、交通、水利等专项规划应当与土地利用总体规划相衔接，城乡规划中建设用地规模应当符合土地利用总体规划。

　　任何单位和个人都应当遵守土地利用总体规划，服从规划管理。

　　第二章　土地利用总体规划的制定

　　第八条　各级人民政府应当依据主体功能区规划、国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力和各项建设对土地的需求，以及上一级土地利用总体规划的要求，组织编制本级土地利用总体规划。

　　编制土地利用总体规划，应当遵循规划编制原则，符合国家和省有关编制要求和技术规范。

　　土地利用总体规划的规划期限一般为十五年。

　　第九条　省土地利用总体规划应当明确耕地保护、优化用地结构和布局、节约集约用地、加强生态建设、推进土地整理复垦开发等方面的目标和任务，确定耕地保有量、基本农田保护面积、土地整理复垦开发补充耕地面积、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地规模和新增建设用地规模等方面的指标。

　　设区的市、县（市、区）土地利用总体规划应当合理调整土地利用结构和布局，划分土地利用区，明确中心城区和城镇建设用地区的范围，并根据上一级土地利用总体规划要求和本行政区域土地资源特点，分解落实各类用地控制指标。

　　乡（镇）土地利用总体规划应当按照上一级土地利用总体规划要求，将各类用地控制指标、规模和布局等落实到地块。

　　第十条　下级人民政府制定的土地利用总体规划应当符合上一级土地利用总体规划确定的各项控制指标。城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地规模和新增建设用地规模，不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标；耕地保有量、基本农田保护面积不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

　　第十一条　设区的市、县（市、区）、乡（镇）土地利用总体规划应当科学、合理地安排各类用地的空间布局，将规划区内土地划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。

　　基本农田一般应当划入限制建设区，纳入粮食生产功能区的基本农田应当落实在限制建设区或者禁止建设区。

　　有条件建设区内符合条件的耕地可以划为基本农田。

　　第十二条　各级人民政府应当将基本农田保护作为编制土地利用总体规划的重点内容，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求。

　　县（市、区）和乡（镇）土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。

　　第十三条　各级人民政府在完成上级下达的基本农田保护指标任务外，可以预留一定比例的基本农田。规划期内不易确定具体用地范围的能源、交通、水利等基础设施建设项目和国家、省人民政府确定的其他重大建设项目及防灾救灾建设项目，确实无法避让基本农田，且属于省或者设区的市人民政府土地利用总体规划批准权限的，经省人民政府同意，可以在预留比例内核减基本农田数量。核减情况应当按照规定程序逐级上报备案。

　　第十四条　规划编制机关应当于土地利用总体规划报批三十日前，依法将规划草案向社会公告，并采取论证会、听证会或者其他方式公开征求专家和公众的意见。其中，县（市、区）、乡（镇）土地利用总体规划草案应当举行听证会；乡（镇）土地利用总体规划草案还应当在本行政区域内各村民委员会村务公开栏和其他公共场所公告，听取村民意见。

　　第十五条　省、设区的市和县（市、区）土地利用总体规划报批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理，研究处理情况应当及时报告本级人民代表大会常务委员会。

　　乡（镇）土地利用总体规划报批前，应当先经乡（镇）人民代表大会审议，代表的审议意见交由乡（镇）人民政府研究处理。

　　第十六条　土地利用总体规划实行分级审批。

　　省土地利用总体规划，报国务院批准；人口在一百万以上的城市和国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省人民政府审查同意后，报国务院批准。

　　前款规定以外的其他设区的市土地利用总体规划，报省人民政府批准；县（市、区）土地利用总体规划，经设区的市人民政府审查同意后，报省人民政府批准。

　　省人民政府指定的乡（镇）土地利用总体规划，经县（市、区）、设区的市人民政府审查同意后，报省人民政府批准；其他乡（镇）土地利用总体规划，经县（市、区）人民政府审查同意后，报设区的市人民政府批准。

　　第十七条　报批土地利用总体规划，应当提交下列材料：

　　（一）规划文本及其说明；

　　（二）规划图件；

　　（三）专题研究报告；

　　（四）规划成果数据库；

　　（五）本级人民代表大会常务委员会组成人员或者乡（镇）人民代表大会代表的审议意见和公众、村民、专家意见的采纳情况及理由；

　　（六）国家和省规定的其他有关材料。

　　第十八条　规划审批机关收到报批的土地利用总体规划后，应当及时组织有关部门进行审查。参加审查的人员应当对所提出的审查意见签名确认。

　　第十九条　土地利用总体规划经依法批准后，规划编制机关应当自批准之日起三十日内，在本级人民政府、国土资源主管部门门户网站向社会公布，接受公众查询和监督。其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当在本行政区域内各村民委员会村务公开栏和其他公共场所公布。

　　公布的内容应当包括规划目标、期限、范围、地块用途和批准机关、日期，以及规划确定的耕地保有量、基本农田保护面积、土地整理复垦开发补充耕地面积、城乡建设用地规模、近期重点建设用地安排等主要事项。其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当公布土地利用总体规划图。但法律、行政法规规定不得公开的内容除外。

　　第三章　土地利用总体规划的实施

　　第二十条　各级人民政府应当按照土地利用总体规划，加强土地用途管制，建立和完善耕地保护、节约集约用地的责任考核制度，严格限制农用地转为建设用地，控制各类建设用地规模。

　　第二十一条　各级人民政府应当按照土地利用总体规划，制定并严格执行土地利用年度计划，实行建设用地总量控制。计划年度内新增建设用地总量、耕地保有量、土地整理复垦开发补充耕地面积，按照上级人民政府下达的计划指标执行。

　　下级人民政府超出上级人民政府下达的新增建设用地指标批准用地的，由上级人民政府扣减相应数量的新增建设用地年度计划指标。

　　第二十二条　设区的市、县（市、区）人民政府可以根据国家、省有关规定和当地实际需要，制定土地整理复垦开发、农村土地整治、基本农田保护、城乡建设用地或者基础设施建设用地等土地利用专项规划，保障土地利用总体规划有效实施。

　　第二十三条　乡（镇）土地利用总体规划可以结合新农村建设和土地整治项目的实施，划定基本农田整备区。

　　基本农田整备区内已验收合格的新增优质耕地可以调整划入基本农田。基本农田整备区内耕地调整划入基本农田后，经省人民政府同意，整备区外相应数量的零星分散、质量较差的基本农田可以调整。调整情况应当按照规定程序逐级上报备案。

　　第二十四条　设区的市、县（市、区）和乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织按照土地利用总体规划对田、水、路、林、村进行农村土地整治，增加耕地有效面积，改善农村生活条件和生态环境，优化城乡用地结构和布局。

　　农村土地整治应当遵循村民自愿原则，保障村民住宅和基础设施、公共服务设施建设用地。农村土地整治前，有关土地权属调整、土地用途变更、整治项目方案、宅基地或者房屋置换方案等事项，应当经村民会议讨论通过。

　　农村土地整治中节余的农村建设用地指标按照规定可以有偿调剂为城镇建设用地指标。有偿调剂所得收益专项用于农村土地整治项目建设、村民住宅改建和基础设施、公共服务设施建设等。建设用地指标有偿调剂及其所得收益监督管理的具体办法,由省人民政府制定。

　　第二十五条　城乡建设项目应当在允许建设区内安排建设用地。

　　有条件建设区内安排建设项目的，不得突破规划建设用地规模控制指标和建设用地扩展边界，按照规定程序调整区内土地用途，同时相应核减允许建设区的用地规模。

　　限制建设区内一般不安排建设用地。能源、交通、水利、军事、国家安全和其他因生态环境保护要求需要单独选址的建设项目，确需在限制建设区内安排建设用地的，应当按照规定程序调整区内土地用途。

　　禁止建设区内不得安排与保护功能不相符的建设项目。

　　第二十六条　国土资源主管部门根据有关规定对建设项目用地申请有关事项进行预审的，应当根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准进行审查。

　　第二十七条　国土资源主管部门应当定期会同同级城乡规划、农业、林业、水利、海洋与渔业等有关部门，对土地权属、土地利用现状和土地条件进行调查。调查结果作为评价土地利用总体规划实施情况的依据之一。

　　第二十八条　县级以上人民政府应当组织有关部门，定期对耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、节约集约用地等执行情况进行评价，并采取座谈会等方式听取专家和公众意见。评价结果作为修改土地利用总体规划的依据之一。

　　第四章　土地利用总体规划的修改

　　第二十九条　任何单位和个人不得擅自修改土地利用总体规划。确需修改的，应当报经原审批机关批准。

　　第三十条　修改土地利用总体规划，不得突破上级土地利用总体规划确定的各类用地控制指标，不得减少本行政区域内现有基本农田总量、降低基本农田质量。

　　第三十一条　因安排经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要修改土地利用总体规划的，由原规划编制机关根据国务院的批准文件组织修改。

　　因安排经省人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要修改土地利用总体规划，且属于省或者设区的市人民政府土地利用总体规划批准权限的，由原规划编制机关根据省人民政府的批准文件组织修改。

　　第三十二条　经批准追加新增建设用地规模或者核减基本农田保护面积和耕地保有量等规划控制指标的，原规划编制机关应当及时组织修改土地利用总体规划。

　　第三十三条　有下列情形之一的，经土地利用总体规划审批机关同意，原规划编制机关可以组织修改土地利用总体规划：

　　（一）因实施国家战略性规划确需修改规划的；

　　（二）因行政区划范围依法调整确需修改规划的；

　　（三）因实施本条例第三十一条规定的重大基础设施建设项目，需要安排安置用地确需修改规划的；

　　（四）已纳入土地利用总体规划的重大建设项目具体位置确需变动的；

　　（五）国家和省人民政府规定的其他情形。

　　第三十四条　修改土地利用总体规划的程序和要求，按照本条例第十四条至第十九条的规定执行。

　　第五章　监督检查

　　第三十五条　县级以上人民政府及其国土资源主管部门应当建立健全监督检查制度，加强对土地利用总体规划制定、实施和修改情况的监督检查，及时发现、制止和纠正违反土地利用总体规划的行为，定期公布土地利用总体规划执行情况。

　　第三十六条　县级以上人民政府国土资源主管部门监督检查土地利用总体规划执行情况时，可以对有关单位和人员采取下列措施：

　　（一）要求提供与监督检查事项有关的文件、资料；

　　（二）要求就监督检查事项涉及的问题作出解释和说明，并根据需要进行现场勘测；

　　（三）责令停止违反土地利用总体规划的行为。

　　被监督检查的单位和人员应当予以配合，不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动。

　　第三十七条　县级以上人民政府应当接受本级人民代表大会常务委员会对土地利用总体规划、土地利用年度计划执行工作的监督。

　　各级人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向本级人民代表大会报告。

　　第三十八条　任何单位和个人有权向各级人民政府和国土资源主管部门举报或者控告违反土地利用总体规划的行为。

　　各级人民政府和国土资源主管部门应当自接到举报或者控告之日起十日内告知举报人或者控告人是否受理，并自受理后六十日内将处理结果等情况予以回复；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过三十日。

　　第六章　法律责任

　　第三十九条　对违反本条例规定的行为，法律、法规已有法律责任规定的，从其规定。

　　第四十条　各级人民政府或者国土资源主管部门有下列行为之一的，由有权机关责令改正，通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

　　（一）依法应当编制土地利用总体规划而未编制的；

　　（二）在土地利用总体规划编制、修改和审批过程中弄虚作假的；

　　（三）未按照法定条件和程序编制、修改和审批土地利用总体规划的；

　　（四）未将批准的土地利用总体规划依法公布的；

　　（五）擅自修改土地利用总体规划资料、数据或者编造虚假数据的；

　　（六）命令或者指使他人篡改土地利用总体规划资料、数据或者编造虚假数据的；

　　（七）违反土地利用年度计划批准用地的；

　　（八）对违反土地利用总体规划行为的举报或者控告不依法受理并及时处理的；

　　（九）有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的。

　　第四十一条　县级以上人民政府及其国土资源主管部门违反土地利用总体规划批准用地的，其批准文件无效，由有权机关责令改正，通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

　　第七章　附　则

　　第四十二条　本条例下列用语的含义：

　　（一）允许建设区，是指城乡建设用地规模边界所包含的空间范围，是规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域。

　　（二）有条件建设区，是指城乡建设用地规模边界以外、扩展边界以内，满足规划期内不可预见发展需求的区域。

　　（三）限制建设区，是指基本农田、自然灾害高风险区、水源涵养区等一般不安排开发建设的区域。

　　（四）禁止建设区，是指具有重要资源、生态、环境、历史文化价值而必须禁止安排与保护功能不相符的建设项目的区域。

　　第四十三条　本条例自2011年7月1日起施行。


如何认定商品房售楼广告的法律效力

姚长飞 中国政法大学研究生院


最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)于2003年6月1号开始生效实施，该《解释》就以往商品房销售中一直存在较大争议的诸如购房款双倍返还问题，商品房买卖合同的效力认定问题以及商品房销售广告的法律效力问题均作出了较明确的规定。《解释》的出台引起了社会各界的广泛关注，本文拟就其中的有关商品房售楼广告的法律效力问题从学理及实践角度作一探讨。
商品房售楼广告属于商业广告，关于商业广告的法律效力，《中华人民共和国合同法》第15条是这样规定的：寄送价目表，拍卖公告，招标公告，招股说明书，商业广告等均为要约邀请。商业广告内容符合要约规定的视为要约。那么何为符合要约规定呢，该法第14条对要约作出了如下规定：第一，内容具体确定，第二，表明经受要约人承诺，要约人即受该意思表示约束。但是虽有上述规定，如何去理解适用开发商和购房者还是各执一词，分歧较大。开发商主张，商品房售楼广告属于要约邀请，因为首先售楼广告是向不特定人发出的，不具备一般要约向特定人发出的要件，其次开发商主张售楼广告并未对售房具体内容作出具体约定，也没有表示出经受要约人一旦承诺，开发商便受广告内容约束的意思，其三，如果双方没有明确将广告内容写进合同，则广告内容不具备任何法律效力，所以在因广告不实引起的房产纠纷中开发商多主张自己不负任何法律责任。作为购房者一方，他们则认为售楼广告和宣传资料是自己买房的认识基础，应该是合同一部分，特别是在商品房预售中，由于其特殊性，商品房尚未建成，开发商卖的其实是图纸，模型，购房者下定决心买房的依据、信息等都来自于开发商的宣传材料和广告，售楼广告对于最终签订购房合同起至关重要的作用。购房者往往把开发商广告宣传的内容，看作是开发商的承诺，所以开发商如果最后交房与宣传资料不一致则理应承担相关法律责任。
由于一直存在着争议，全国各地的法院在审理上述类似纠纷时对广告法律效力的认定标准上也存在着不统一的局面。《解释》的出台可以说对这个问题作出了比较明确的规定，该《解释》第三条规定：商品房的售楼广告和宣传资料为要约邀请，但是出卖人就商品房开发规划范围内的房屋及相关设施所作出的说明和允诺具体确定并对商品房买卖合同的订立以及房屋价格的确定有重大影响的应当视为要约，该说明和允诺即使未载入商品房合同亦应该视为合同内容，当事人违反的应当承担违约责任。应当说《解释》的规定与《合同法》第十四条的规定是完全一致的，只是又具体明确了一下，司法操作性更强了一些。
铺天盖地的商品房售楼广告多设计精美，词藻华丽，如何去区分这些内容各异的售楼广告的效力，笔者结合《解释》的规定，并在对众多售楼广告进行了整理分析的基础上，将商品房售楼广告大致分为以下四种：
第一类，属于开发商具体确定的内容，也即符合《解释》中规定的具有绝对法律效力的内容。在《商品房买卖合同示范文本》中对这些内容也均有约定之提示，例如房屋的层高、户型、结构类型、付款方式、保修责任等，这些条款开发商一般也会同意将其全部写进书面合同中，其法律效力必然是确定的。按照《解释》规定这些内容即使未写进合同中亦应当视为合同内容，具有法律效力。
第二类，属于内容较具体，但是还需要写进合同明确细化后才具有法律效力的内容。如开发商承诺的“进口卫浴电梯”、“纯德国进口厨具”、“24小时保安”等，这些内容购房者千万不能掉以轻心，需要有选择地将自己需要的部分在正式签订的合同中加以细化，如在合同中写明卫浴电梯的产地、型号、品牌等；相关物业管理内容也要写进合同的物业管理部分加以明确。应当说是约定得越细，购房者越容易得到法律的保护，一定不能嫌麻烦。
第三类，是不属于开发商具体确定的内容。售楼广告中一般采用较夸张性语言，人为美化，制造声势，为得是吸引购房者注意力，多无实际意义。如售楼广告中常见的“温馨家园”，“依山傍水”，“商机无限”等，这些广告内容只能算作要约邀请，开发商的目的是为了吸引购房者向自己发出要约。到底是不是温馨家园，商机无限需要购房者通过自己的考察作出判断，不能仅听广告中一面之词，这类广告内容即使写进合同也不具有法律效力。
第四类，属于内容具体确定，但系开发商违法承诺，通常因违反法律规定而无效。如常见的“买顶层送花园”，“保证产权”，“售后包租”等内容，购房者应当知道楼顶部位是所有业主共同使用部位，开发商无权擅自对其进行处分，否则即为侵犯其他业主权益而承担责任；关于房屋产权登记承诺也是无效的，因为产权登记是政府行政主管部门的职权，能否登记产权，要看其是否具备产权登记的合法条件，开发商说了不算；售后包租在法律、规章中也是严令禁止的，主要是考虑到在目前的法制状况下，缺乏强有力的监管手段保证这一措施的执行，售后包租多是一种促销手段，带有相当的欺骗性，受害的往往是购房者，所以法律明确规定这种行为无效。在此提醒购房者不仅要尽量把广告内容写进合同，而且要注意辨别写进合同的内容是否符合法律规定，否则即使写得再多、再具体也会因为无效而得不到法律保护。
以上就是笔者在学习《解释》相关规定的基础上，对商品房销售广告从学理和实践的角度做的一点分析，主要是帮助广大购房者能够擦亮眼睛，理性地认识各式各样的售楼广告和宣传资料，捍卫自己的合法权益不会受到侵犯，当然本文如能对司法实践也起到一些帮助作用的话将更感不胜荣幸。