国家环境保护总局办公厅


国家环境保护总局办公厅文件

环办〔2004〕105号




关于加强冬季城市大气污染防治工作的通知
　　

各省、自治区环境保护局（厅），北京市等113个环境保护重点城市环境保护局：

　　进入冬季以来，由于燃煤量增加和气象条件不利等因素的影响，各城市大气污染趋重。为改善城市环境空气质量，各地应加强大气污染防治工作，努力采取多种有效措施，确保元旦和春节期间的环境空气质量，让人民群众呼吸清洁的空气，度过一个温暖、干净的冬季。现将有关事项通知如下：

　　一、各地应高度重视冬季期间的空气污染防治，建立在政府领导下、环保部门统一监督管理、有关部门分工负责、广大公众积极参与的环境保护长效工作机制，落实环境目标责任制，将目标分解到位，确保各项措施切实落实。

　　二、要按照《大气污染防治法》的规定划定高污染燃料禁燃区，制定高污染燃料销售、使用、转运、存放的管制办法，加强对高污染燃料禁燃区的监督管理，坚决控制炉灶燃煤。高污染燃料的划分方法参照我局有关规定执行。

　　三、严格控制高硫煤使用，对使用含硫率高于1％的重点污染源实施备案制。对脱硫、除尘设施开展检查，确保冬季期间脱硫除尘设施正常运行。积极推广固硫型煤，优先保证低硫煤供给民用。

　　四、采取综合措施控制颗粒物污染。严格控制扬尘污染，重点监控建筑、拆迁、市政施工和道路交通扬尘。煤堆、渣堆、料堆、灰堆等应采取覆盖措施。市区街道应加强清扫，推行街道保洁责任制。努力控制餐饮企业的油烟污染，禁止露天烧烤和露天焚烧。

　　五、严格执法，确保工业企业达标排放。重点监督检查冶金、电力、建材、化工等重点行业企业，防止发生大气污染事故。对排放不达标的钢铁、水泥、电解铝、焦炭等重污染企业实施限期治理，限期治理期间严格限产。

　　六、积极鼓励舆论监督和公众参与，及时通过新闻媒体向社会公布冬季期间的大气污染举报电话。同时应在严肃查处的基础上，公布一批不达标工业企业和施工企业名单。

　　七、113个大气污染防治重点城市应在2005年4月报送冬季空气污染防治工作总结，有关要求另行通知。

　　联系人：污染控制司大气处韦洪莲（010）66154879

　　

　　二○○四年十二月七日



　　新民事诉讼法在简易程序中设立了小额诉讼制度，其第一百六十二条规定：“基层人民法院和它派出的法庭审理符合本法第一百五十七条第一款规定的简单的民事案件，标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的，实行一审终审。”小额诉讼制度被认为是本次民事诉讼法修改中的一个突出重点，本文就此制度进行探析。

　　小额案件诉讼立法定位：特定案件的简易程序

　　新民事诉讼法吸收了全国法院小额速裁试点工作的经验，将设立小额诉讼制度看做是完善简易程序一个具体方法。

　　新民事诉讼法对于通常的一审审判程序共规定了两章，即第十二章的第一审普通程序、第十三章的简易程序，并在第十三章的简易程序中，单独以第一百六十二条规定了小额诉讼制度。有学者认为，我国由此形成了小额诉讼程序、简易诉讼程序、普通诉讼程序这样一种多样化的、适应不同数额大小的纠纷诉讼体系。

　　但从立法规定来看，新民事诉讼法只是在简单案件的类型中，突出规定了更具特殊性的小额案件，但对于如何审理小额案件，并无特殊的程序规定。

　　首先，立法只有针对案件的特殊规定而无适用程序的特殊规定。案件是诉讼程序审理的对象，而诉讼程序则是审理案件的具体步骤与方法。案件的不同并不代表审理程序就必然不同，同样，不同的审理程序亦不代表案件类型的不同，否则就难以解释有些案件既可以适用普通程序审理，亦可以适用简易程序审理了。第一百六十二条的立法规定，只是从案件的类型入手，在适用简易程序的案件中，以标的额的额度划定出了特定的案件，而如何具体审理这些案件，即适用的程序规则、方式、步骤等，则与简易程序完全相同，并无任何差别。

　　其次，一审终审属审级规定，不能成为区别不同程序的标志。诚然，新民事诉讼法规定小额案件实行一审终审，以此形成了小额案件在审理程序上不同于简易程序的二审终审，但这并不足以支撑小额诉讼制度成为与简易程序相并立的独立程序，因为：（1）一审终审属于审级制度规定，而审级制度关注的核心在于案件的审理次数，而非在一个审级中案件审理时的具体程序运用。而适用什么样的程序，这个程序又有什么特色，则是小额诉讼制度能否区别于简易程序的关键所在。（2）从立法来看，小额诉讼制度与简易程序在程序上的唯一区别就是一审终审，除此之外，二者在程序适用上并无二致，这一点不足以将小额诉讼与简易程序区别开来。再如，非讼程序亦为一审终审，但它与普通程序的根本区别在于其非讼性，而非一审终审。

　　第三，小额诉讼制度并未获得立法的明确认可。虽然众多权威人士将新民事诉讼法第一百六十二条的规定，解读为小额诉讼制度的规定，但是，条文只是对案件类型进行了特定数额的限定，并没有明确“小额诉讼制度”这个概念，这与立法以大章的形式来规定普通程序与简易程序形成了鲜明对照。同时，立法体例将其规定为简易程序一章中的一个条文，以及民事诉讼法立法说明将其看做是完善简易程序的一个举措，亦可证明小额案件的审理仍属适用简易程序的范畴。

　　总之，从立法条文的规定来看，所谓的“小额诉讼制度”，只不过是在适用简易程序的简单案件中，以标的额大小为标准，划出特定案件，适用简易程序，一审终审。这种立法规定，与其说是设立了小额诉讼制度，莫若说是明确了特定小额案件适用简易程序的特殊性即“小额案件诉讼制度”。因此，如果要将小额诉讼制度从简易程序中分离出来，充分发挥理论上的小额诉讼的制度功能，尚需要立法或最高法院的司法解释作出更进一步的具体规定。

　　小额一审终审：小额案件诉讼仅有的两大特质

　　将新民事诉讼法关于小额案件的规定与简易程序的规定进行对照，差别只有两点：

　　1.小额案件 适用小额诉讼制度的小额案件应当符合两个条件，第一，必须是可以适用简易程序的简单民事案件，这是适用小额诉讼的前提；第二，案件的标的额较小，这是小额诉讼的特有条件，是区别于其他适用简易程序的简单案件的标志所在。

　　但是，立法只是笼统地规定了标的额，并没有详细规定诉求标的额的基础法律关系类型及标的额的金钱表现形式。对此，世界各国或地区的立法规定则有些不同，比如《日本民事诉讼法》第三百六十八条规定，对于以诉讼标的额为30万日元（2003年改为60万日元）以下的支付金钱请求为标的的诉讼，在简易法院可以请求依据小额诉讼程序审理及裁判。中国台湾地区民事诉讼法第438－6条规定，关于请求给付金钱或其它代替物或有价证券之诉讼其标的金额或价额在新台币十万元以下者，适用本章所定之小额程序。在司法实践中，是否应当对小额案件所涉及的案件类型及金钱表现形式进行界定，尚需要立法或司法解释进一步明确。

　　如何确定“小额”的数额是本次民事诉讼法修改中的一个重要技术性问题,因为在立法者看来，小额诉讼程序将把诉讼效率置于更为优先考虑的地位,不再给予当事人上诉救济的机会。如果数额太大,就与权利救济的成本与救济权利大小不相适应了。原来的审议稿曾确定为6000元,以后改为1万元以下,立法最终表述为“标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下”——这种相对弹性数额的规定比固定数额规定更符合中国的实际，原因有两个，一是中国各地区经济发展不平衡，如果各地统一适用一个固定标准，则可能在发达地区显得过低，而在欠发达地区则可能会显得过高；二是中国经济发展速度很快，以上一年度的经济发展水平为尺度计算“小额”的数额，更能适应社会发展的实际情况。但其中的问题是，“上年度就业人员年平均工资”数据需要统计局公布，且时间并不固定，这就要求各高级人民法院根据本地情况，及时确定“小额”的数额，避免影响小额诉讼制度的具体实施。

　　2.一审终审 不管有没有明确的小额诉讼制度，小额案件都是客观存在的，都是要经过法院审判程序审理的。从这个意义上讲，对于小额案件实行一审终审，是审理小额案件所面临的最大的甚至可以说是唯一的程序变化。小额案件由于所涉数额较小，如果也像其他案件一样赋予其上诉程序保障，那么应解决事项之价值与其所花费的经济及劳力成本之间的平衡就可能出现问题；而且从当事人救济之视角来看，单纯地强调败诉当事人之不利益也是不公平的，因为对于胜诉方当事人而言，裁判结果的终局性确定，有可能因败诉方当事人的上诉而造成不当迟延。而且，就小额案件本身而言，其不但案件争议金额较小，涉及利益不大，且从法律关系而言，亦属于事实清楚、权利义务关系明确的简单民事案件，法院审理此类案件，难度不大，通常不会出现大的差错。因此，对小额案件实行一审终审，有其合理之处。

　　小额案件的程序救济

　　小额案件一审终审的合理性并不代表其无需救济。

　　案件审理并不仅仅涉及个人利益和金钱利益，从国家的角度来看，法院通过审判来解决私人之间的纠纷，就是为了维护私法的秩序，因此，如果因法院违反法令而致当事人受到不利，那么法院审判行为本身就是对私法秩序的扰乱，因此，在任何时候都不能也不应当否定当事人对于法院不当裁判的抗争，而在司法领域内，这种抗争就表现为向上级法院的救济申请。除了在个案中实现法令所期望的私人秩序之外，上诉还能够维护法律生活的稳定和法律的统一与执行，更避免使法律成为侵害当事人利益、扰乱社会秩序的因素。所以，案件究竟应当实行一审终审还是二审终审，并不取决于具体的法律规定，而取决于案件自身是否在一审之后还有再次审理的内在要求。如果案件自身已无再次审理的必要，即使规定再多的审级亦是处于闲置状态，并不会造成案件的多级多次审理。如果案件存在着再次审理的必要性，那么，即使规定了终审制度，亦是一句空话，只不过是将上诉引发的二审程序，从形式上变更为申请再审、申诉、上访等引发的其他审理程序。

　　因此，虽然立法将小额案件规定为一审终审，但是，并不能保证经过了一审的小额案件，全部得到了合理审判，在当事人不服一审裁判或一审裁判确有错误的情况下，如何给予程序救济，则是立法需要进一步明确的课题。笔者认为，为避免当事人走向申请再审、上访申诉之路，应当设立一定程序救济措施，作为一审终审的补充，比如借鉴日本小额诉讼制度中的异议申请，允许当事人对一审裁判提出异议申请，由同级法院进行审查处理。但这种做法，似乎与中国法律中的同级申请再审制度并无实质区别，在这种情况下，如果当事人对于同级法院的异议审查结果不服，而给予再次救济，实际上就否定了小额裁判的一审终审制度，所以，应该排除再次救济。


　　（作者单位：中国人民大学法学院）