湖州市人民政府关于印发湖州市市区城镇廉租住房保障办法的通知
浙江省湖州市人民政府
湖州市人民政府关于印发湖州市市区城镇廉租住房保障办法的通知
湖政发(2005)65号
各县区人民政府，市府各部门，市直各单位：
现将《湖州市市区城镇廉租住房保障办法》现印发给你们，请认真贯彻实施。
二○○五年十一月六日
湖州市市区城镇廉租住房保障办法
第一条 为建立和完善城镇廉租住房保障制度，保障城镇最低收入家庭的基本住房需求，根据国家和省有关规定，结合市区实际，制定本办法。
第二条 市建设局和各区城乡建设与交通局（以下称市、区房地产行政主管部门）负责市区及各区廉租住房保障管理工作。
市（区）民政、财政、总工会、公安、价格、审计、国土等部门在各自职责范围内负责廉租住房保障的有关工作。
第三条 城镇廉租住房保障，包括发放住房租赁补贴、实物配租和租金核减等形式。具体保障形式及其适用范围、条件，由市、区房地产行政主管部门根据本地区实际制定，报同级人民政府批准后，向社会公布。
本办法所称住房租赁补贴，是指向符合条件的保障对象定期发放补贴，由其到市场上租赁住房。
本办法所称实物配租，是指向符合条件的保障对象直接提供廉租住房，由其租赁居住。
本办法所称租金核减，是指对现已承租公有住房的保障对象给予租金核减。
第四条 市房地产行政主管部门具体负责湖州城区廉租住房保障的实施和审批工作；区房地产行政主管部门具体负责除湖州城区外各区廉租住房保障的实施和审批工作。根据廉租住房保障工作实际，可委托镇人民政府或者街道办事处办理廉租住房保障的有关管理、服务工作。
第五条 廉租住房保障资金的取得以财政预算资金为主，住房公积金增值部分资金作为廉租住房的补充资金，并采取多渠道筹措。
鼓励社会组织和个人对廉租住房保障事业进行捐赠。
第六条 廉租住房保障资金实行财政专户管理。廉租住房保障资金必须全部用于发放租金补贴、廉租住房的建设、购置和维修以及租金核减，不得挪用、截留和私分。
财政、审计等部门依法对廉租住房保障资金的使用情况进行监督。
第七条 廉租住房的房源由市、区房地产行政主管部门通过下列方式筹集：
（一）收购符合条件的普通住房；
（二）公有住房（含成套和非成套）；
（三）建设用于廉租住房保障的普通住宅；
（四）接受社会和个人捐赠的普通住房。
第八条 廉租住房建设用地应当符合土地利用总体规划，纳入土地利用年度计划，以行政划拨方式供应。
对廉租住房的购置、廉租住房租金收入，按照规定给予税收优惠。
第九条 市区最低住房面积保障标准，按每户家庭住房面积计算不低于36平方米，同时按人均住房面积计算不低于12平方米。具体由市、区房地产行政主管部门会同民政、财政、价格等部门制定，报本级人民政府批准后公布执行，并报上一级人民政府备案。
第十条 具有本市市区城镇居民户籍，已取得城镇居民最低生活保障救助的家庭或其他经济困难家庭，住房面积低于市、区规定的最低住房面积保障标准的，均可申请廉租住房保障。
前款所称其他经济困难家庭标准，分别由市（区）民政部门、总工会会同房地产行政主管部门等单位根据实际情况具体确定，报本级人民政府批准后予以公布。
第十一条 申请廉租住房保障的家庭，其住房面积按家庭成员拥有的下列住房面积认定：
（一）私有住房（包括与他人共有住房部分）；
（二）拆迁安置房（包括拆迁货币补偿的原住房面积）；
（三）承租的公有住房。
前款所称家庭成员，包括申请人、配偶以及实际共同居住的子女、父母和其他有法定扶养、赡养、抚养关系的人员。
第十二条 申请廉租住房保障，由家庭户主向市（区）房地产行政主管部门提出书面申请，并提交下列材料：
（一）廉租住房申请表；
（二）户籍证明、家庭成员身份证明；
（三）最低生活保障救助证明；
（四）住房情况证明；
（五）房地产行政主管部门规定的其他材料。
第十三条 房地产行政主管部门应当自收到申请之日起5个工作日内进行初审，并根据下列情况分别作出处理：
（一）对申请事项属于职权范围且申请材料齐全的，应当予以受理；
（二）对申请事项不属于职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；
（三）对申请材料不齐全的，应当告知申请人需要补正的全部内容。
第十四条 市、区房地产行政主管部门受理申请后，应当将申请家庭的基本情况在其居住地等予以公布，征求群众意见，公布期限应当不少于7个工作日。同时将申请家庭的基本情况通报有关部门。
第十五条 市、区房地产行政主管部门应当在受理申请后20个工作日内会同有关部门完成对申请家庭经济情况、住房情况、家庭成员户籍情况的核查。
申请人和有关单位或者个人应当接受调查，如实提供情况。
第十六条 市、区房地产行政主管部门应当在受理申请后20个工作日内作出决定，对符合条件的申请家庭，批准给于相应的廉租住房保障；对不符合条件的申请家庭，不予批准并书面说明理由。批准给予廉租住房保障的家庭（以下简称保障家庭），由市、区房地产行政主管部门在其居住地予以公示，接受群众监督。
在20个工作日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10个工作日，并应将延长期限和理由告知申请人。
第十七条 任何单位和个人认为获保障家庭不符合条件的，都有权向获保障家庭居住地市、区房地产行政主管部门提出意见；市、区房地产行政主管部门应当进行核查并作出处理。
第十八条 给予廉租住房保障的住房面积，按照不低于获保障家庭住房面积与市、区规定的最低住房面积保障标准的差额部分核定。具体由市、区房地产行政主管部门制定，经本级人民政府批准后执行。
第十九条 廉租住房保障形式以发放住房租赁补贴为主。夫妻双方年龄均在55（含）周岁以上或烈属、重残疾等特殊困难的保障对象实行实物配租的保障形式。
前款所称重残疾，是指已取得有关部门核发的二级（含）以上残疾等级的人员。
第二十条 对获得住房租赁补贴的家庭，由市、区房地产行政主管部门自批准的当月起定期发给补贴。获得补贴的家庭应当将其住房租赁合同或通过其他途径解决住房的情况报市、区房地产行政主管部门备案。
住房租赁补贴数额，按照给予廉租住房保障的住房面积乘以单位住房面积的租赁补贴金额标准确定。
单位住房面积的租赁补贴金额标准，由市、区物价、财政主管部门会同房地产行政主管部门确定，报本级人民政府批准后公布执行。
第二十一条 对获得实物配租资格的家庭，由市、区房地产行政主管部门安排廉租住房予以配租。因房源不足，自作出给予实物配租批准之日起超过1个月未安排廉租住房的，该家庭可以自行租赁住房，由市、区房地产行政主管部门按照第二十条的规定发给住房租赁补贴。
对获得实物配租资格的家庭成员中有孤老、烈属、重残疾等特殊情况的应当给予优先安排。
第二十二条 已承租公有住房的家庭取得廉租住房保障资格的：取得实物配租资格的，其承租的公有住房转为廉租住房予以配租，租金标准按照本办法第二十五条的规定执行；未取得实物配租资格的，廉租住房保障面积部分的租金按照本办法第二十五条第二款规定确定的标准执行。
第二十三条 用于配租的廉租住房，应当符合国家规定的建筑质量标准和安全标准，具备基本居住的设施和条件。
第二十四条 廉租住房产权管理单位负责廉租住房的日常维修和管理。
第二十五条 承租廉租住房的家庭（以下简称承租家庭）应当按时向廉租住房产权管理单位缴纳租金；确有困难的，经廉租住房产权管理单位同意，可以缓缴租金。
廉租住房租金标准，根据弥补维修费和管理费，并充分考虑承租家庭承受能力的原则确定。具体由市、区物价、财政主管部门会同同级房地产行政主管部门确定，报本级人民政府批准后公布执行。
廉租住房面积超过承租家庭核定保障面积的部分的租金，按照公有住房租金标准缴纳。
第二十六条 承租家庭应当按规定使用廉租住房，不得转让、转租、出借或者用于违法活动。
承租家庭应当妥善保管廉租住房。未经廉租住房产权单位同意，不得擅自装修或者改变房屋结构。
第二十七条 承租家庭有下列行为之一的，市、区房地产行政主管部门有权收回廉租住房：
（一）未按时缴纳租金，经催缴后无正当理由拒不缴纳的；
（二）无正当理由闲置廉租住房达6个月以上的；
（三）将廉租住房转让、转租、出借或者用于违法活动的；
（四）擅自装修或者改变房屋结构，影响房屋使用安全的；
（五）违反廉租住房使用规定且情节严重的其他行为。
第二十八条 市、区房地产行政主管部门应当定期对获保障家庭的成员、收入、住房等基本情况进行核查，及时了解、掌握其变动情况。
获保障家庭的基本情况发生变化后不再符合廉租住房保障条件的，其户主应当自发生变化之日起10日内向市、区房地产行政主管部门报告；市、区房地产主管部门应当进行核查，并根据核查结果和有关规定，相应作出维持、改变或者停止给予廉租住房保障的书面处理决定，同时说明理由。
第二十九条 市、区房地产行政主管部门作出降低廉租住房保障面积或者停止廉租住房保障的决定前，应当充分听取获保障家庭的意见。
第三十条 市、区房地产行政主管部门依照本办法第二十七条、第二十八条的规定，决定收回廉租住房的，应当同时决定给予承租家庭必要的退房期限。退房期限一般不少于20日。
承租家庭应当在规定期限内退房。对确有正当理由无法按期退房的，经市、区房地产行政主管部门批准，可以延长退房期限。
退房期限内的廉租住房租金标准，按公有住房租金标准缴纳。
第三十一条 从事廉租住房管理的部门有下列行为之一的，由市房地产行政主管部门和市监察机关依法责令改正；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由所在单位或者监察机关依法给予行政或者纪律处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任：
（一）对符合条件的家庭拒不批准给予廉租住房，或者对不符合条件的家庭批准给予廉租住房的；
（二）挪用、截留或者私分廉租住房资金的；
（三）擅自改变最低住房面积标准、租赁补贴金额标准或者廉租住房保障形式的；
（四）未履行规定的公布、公示、核查等职责的；
（五）其他玩忽职守、徇私舞弊或者滥用职权的行为。
对因故意或者过失造成国家利益损失的人员，应当同时责令其赔偿损失。
第三十二条 对采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取廉租住房保障或者违反本办法第二十八条第二款规定的，由市、区房地产行政主管部门给予警告，追缴其骗取的住房租赁补贴、减免的租金或者收回廉租住房；对收回廉租住房的，责令其按当地公有住房租金标准补缴承租期间少缴的租金；对情节恶劣的，可处500元以上1000元以下的罚款。
第三十三条 对违反本办法第三十条规定，拒不退房的，由市、区房地产行政主管部门给予警告，依法收回廉租住房；情节恶劣的，可处200元以上1000元以下的罚款。
第三十四条 承租家庭因违法或者不当使用造成廉租住房损害的，应当依法承担赔偿责任。
第三十五条 有关家庭认为市、区房地产行政主管部门等行政机关在廉租住房保障工作中的具体行政行为，侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第三十六条 市、区房地产行政主管部门应当依据本办法，分别制定湖州城区和各区廉租住房保障实施细则。
三县可参照执行。
第三十七条 本办法规定的住房面积均按照建筑面积计算。
第三十八条 本办法自公布之日起施行。
中小企业信用担保的问题及对策
冯兴吾 李冰 刘金海
内容摘要：以信用担保为中介的中小企业信用担保机构主要发展和成熟于欧美、日本等国家。20世纪90年代以来，我国各地迅速涌现各有特色的中小企业信用担保机构，创造了一定效益，但由于多种原因，也制约着其本身的进一步发展。本文重点分析了中小企业信用担保机构目前存在的重要问题，结合实际提出了建立在保项目的预警系统，健全审保偿分离制度，完善反担保措施，实行风险分但、资金补偿、建立和健全中小企业信用担保体系等对策。
关键词：中小企业 担保 问题 对策
目前，我国中小企业已超过800万家，占企业总数的99％。中小工业企业在全国工业总产值和实现利税中的比重已分别达到60％和40％，其提供的就业岗位更占到全国城镇就业总数的75％，中小企业在国民经济中已起到举足轻重的作用。信用担保在经济活动中引导社会资金特别是银行信贷资金向中小企业倾斜，为合理配置社会资源发挥了重要作用。我国中小企业信用担保虽起步较晚，但发展较快，已成为一个新兴的行业。央行有关资料显示，截止到2002年9月末，国有独资银行对中小企业的贷款余额为3.7万亿元，占各项贷款余额的53％。但由于立法相对滞后等原因的制约，中小企业信用担保业还未能得到健康有序的发展。本文拟从我国中小企业信用担保存在的主要问题，提出风险防范对策，以促进担保业走上健康发展的轨道。
一、中小企业信用担保存在的问题
1、规模较小、出资分散、风险增大。地方政府按县区设立担保基金，决定了担保机构的小规模和大数量。有的基金只有几百万，大部分企业互助基金规模较小，很难得到银行的信任。如2002年9月11日正式注册的宣城市中小企业信用担保公司是宣城市国诚投资有限公司投资设立的，隶属于市政府，归市经贸委管理，市财政局监督，首期注册资金也只有人民币600万元。2000年7月，全国各地建立的担保机构有200家，但至2001年7月，担保机构已膨胀到800余家，且机构数量还在加速扩张，机构数量如此超常、无序地增长，其背后必然隐藏着巨大的风险。
2、资金来源的单一。大部分中小企业信用担保公司以政府财政资金为主，只有少数地区设有民营担保公司。由于中小企业量大面广，而且需求是多种多样的，政府出资的政策性担保远远满足不了中小企业担保的需要。而且地方财政担保基金大部分是一次性注入，规模又小，缺乏资金补偿机制。现在许多地区银行不愿意为中小企业提供贷款，其中一个重要的原因就是担保规模较小，没有补偿机制。
3、政府不适当干预和政策的不连续。我国目前的中小企业信用担保机构是在各级政府的直接支持下建立的，如果政府行为得不到制约，政府就可能会以出资人身份不适当干预担保业务活动，信用担保就会重蹈政府干预贷款的覆辙，出现各种形式的指令性担保。虽然政府提出要减少行政干预，实行公司化运作，但是领导说了算、领导定项目造成呆坏帐的现象还广泛存在。另一方面，信用担保机构又离不开政府的支持，尤其是资金上的支持。如果政府对中小企业的政策发生调整，或者减少对担保机构的资金注入，担保机构就难以为存。
4、缺乏一定水准的专业队伍，尤其是既懂经济、又懂法律的复合型人才。由于近年来的盲目扩张，担保机构缺乏一定水准的专业队伍，不少地方政府出资的担保机构可以说是政府官员从事担保，很难说了解担保业务。而担保品种的设计和开发、担保风险的控制都是依靠专业技术、专家队伍和经验来实现的。目前专业知识和经验的匮乏，严重制约着中国担保业的发展。有些担保机构由于管理人员缺乏风险意识和识别、控制风险的有效手段，已出现因代偿过多，无法履行保证责任，进入清算破产程序等严重后果。
5、中小企业信用观念淡薄，诚信意识差。我国中小企业面广量大，虽然不乏信用优良的企业，但从整体而言，由于整个社会信用问题没有得到根本改善，对借款人或被担保人缺乏严格的监督制约机制和惩罚制度。有的中小企业管理混乱，会计制度不规范；有的缺乏偿债意愿；有的采取非正当手续“逃、废、甩、赖”债务。
6、银行和中小企业信用担保机构的权利与义务不对等。在担保风险的分担上，协作银行往往只享受权利而不愿承担义务或少承担义务，即要求中小企业信用担保机构承担100％的风险；在保证方式选择上，协作银行则要求中小企业信用担保机构承担连带责任保证，中小企业信用担保机构处于被动地位；在税赋的承担上，中国人民银行虽然先后下发了《关于进一步改善中小企业金融服务的意见》、《关于加强和改进中小企业金融服务的指导意见》，也和国家税务总局联合下发了《关于中小企业信用担保、再担保机构免征营业税的通知》。但是，中小企业信用担保机构担保人民币100万的收益只是银行的10分之一，而风险却是银行的10倍。
7、缺乏对担保机构的法律规范。从国内担保业的法律环境看，全国人大常委会于1995年6月通过了《中华人民共和国担保法》，并于同年10月1日起生效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》也于2000年9月由最高人民法院审判委员会第1133次会议通过，于同年12月13日施行。但是《中华人民共和国担保法》的立法背景是为了解决企业间债务及保护银行的债权，立法的目的是为了保护债权人的利益，对担保人的权益保护显然不够。因此，对中小企业担保机构的法律地位、服务对象、支撑体系和运作规则必须有专门的法律、法规加以调整。虽然自中小企业信用担保试点以来，原国家经贸委和财政部发布了有关中小企业信用担保的管理办法，但是这些部门规章立法层次相对较低，效力有限，难以对担保业整体和该行业所涉及的社会关系进行全面规划和调整，难以为中小企业信用担保提供有效的政策支持和法律保护。
二、中小企业信用担保问题的对策
1、建立在保项目的风险预警系统。
建立以中小企业为主要对象，以信用记录、信用调查、信用评估、信用发布为主要内容的社会信用管理系统，强化中小企业信用观念，严惩失信行为，以贷款银行的贷款风险预警系统为基础，对在保项目进行跟踪监测，在动态中控制受保企业风险。
对中小企业信用担保机构预警的主要方法是，建立以“不良资产比例、资产流动性比例、盈亏状况、资本充足率、费率变动的状况、担保风险度的变化、内控完善程度以及市场风险水平”为核心的整套风险监测、预警指标体系。
中小企业信用担保机构风险预警指标体系具体指标有：
⑴、不良担保率超过一定比例，或不良担保率不降反升；
⑵、会员客户的担保余额超过该客户交纳补偿金放大信数的100％；
⑶、单个担保客户的担保余额超过中小企业信用担保机构的一定比例；
⑷、总负债与总成本的比例超过一定比例；
⑸、应收与未收担保费与担保费收入总额的比例超过一定比例；
⑹、经营效益急剧下滑或亏损增加。
2、设立保审委员会，建立健全审保偿分离制度。
中小企业信用担保机构设立保审委员会委员由5－9人组成，保审委员会设立主任一人，主任不享有赞成投票权，但拥有一票否决权，以增强担保业务操作的责任心。
中小企业审保偿程序是：第一，企业向银行申请贷款；第二，银行审查贷款要求，并将需要担保的企业申报担保机构。申请担保的企业应具备下列条件：经工商行政管理部门批准登记注册，独立核算，自负盈亏，具有法人资格；在国有商业银行或其他依法设立的金融机构开立帐户的中小企业；具有符合法定要求的注册资本金，必须的经营资本金，合法经营，资信程度良好，经营管理水平和经济效益较高；资产负债比例合理，有连续的盈利能力和偿债能力，并能按照规定提供有效可靠反担保措施的中小企业；第三，按照企业所在区域考核其资信；第四，担保机构进行综合平衡，决定是否给予担保、何种形式的担保、担保的比例。此程序是担保机构最关键的步骤。一般而言，公司受理担保项目后，即开展项目初审，初审主要内容包括：企业基本情况、项目基本情况、项目及后续产品的技术分析、企业财务状况、市场预测及销售分析、企业资金及还款来源、安全保证措施、基本风险度评估、其他需要说明的问题以及结论。初审过程中若发现企业出具虚假资料、重大经济决策失误、违法乱纪问题，或者因企业主动要求撤回担保申请时，可终止初审；若企业要求暂缓处理或不能提供某些重要资料等，可暂缓进行初审；第五，担保机构与贷款银行签订保证合同；第六，承担担保责任。
3、实行担保业务内部稽核制度。
英国A.H.Millichamp认为，内部稽核可以定义为：“企业内部为企业服务的，对控制系统和经营质量进行独立评估的一项功能。它客观地检查、评估和报告内部控制是否足够，以确保资源得到有效、适当、经济和高效的使用”。
中小企业信用担保机构稽核的范围，具体包括以下方面：
⑴、财务和经营信息的可靠性和完整性以及这类信息的辨别、衡量、分类和报告方法；
⑵、对经营和报告有重大影响之政策、计划、措施、法律和规定的各项保障制度，并判断中小企业信用担保机构是否遵守；
⑶、保护资产的办法，如有可能证明这些资产的存在；
⑷、评估资源使用的经济性和效益性；
⑸操作或程序是否与计划吻合，并确定其结果是否与原定目标一致。
4、采用反担保措施
一是要求受保企业提供反担保。《中华人民共和国担保法》第4条规定：“第三人为债务人向债权人提供担保时，可以要求债务人提供反担保。”反担保的方式既可以是债务人自己担保，也可以是其他人担保，反担保人必须是具有代为清偿能力的法人和组织。企业法人包括国有企业法人、集体所有制法人、三资企业法人和私营企业法人以及其他形式的股份制企业法人均以国家授予其经营管理的财产或以企业所有的财产承担担保责任，凡具备法人资格的联营组织，应以该企业经营管理的或所有的财产承担保证责任；由部分联营合同当事人同意而以联营企业法人名义作为保证人的，应先由联营法人承担保证责任，再由同意保证的联营合同当事人赔偿其他联营者因此遭受的损失。凡具备法人资格的农村集体经济组织作为反担保人，以其所有的、允许流通或转让的财产承担保证责任。
二是要受保企业提供反担保物。在设定反担保物时，应首先以存单及其他有价证券作质押。然后再以企业的厂房、机器设备作抵押。质押作为中小企业担保机构要求被担保方作为债务的反担保的一种方式，对促进资金融通和商品流通，保障交易安全和债权实现，稳定社会经济秩序具有重要意义。质物必须具有交换价值，并且具有可让与性。质物之所以作为质押法律关系的标的物，担保债权的实现，满足债权人的利益，就是因为质物具有交换价值，能够在市场中交易，在债务人不履行债务时，债权人即可从质物拍卖、变卖所得价款中优先受偿。
中小企业提供抵押物、质押物的范围，应依照《中华人民共和国担保法》的规定执行，并按法律规定办理有关手续。如用不动产抵押，抵押率按净值计算不超过70％；楼宇按揭抵押、抵押率（按楼价计算）不超过70％；用可转让动产抵押，抵押率（按净值计算）不超过50％；股权、债券、营运车牌质押、质押率（分别按投资额、债券面值、购入价计算）不超过70％；股票质押，质押率（按每股资产净值计算）不超过50％。
三是第三方提供担保。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第2条规定：“反担保人可以是债务人，也可以是债务人以外的其他人。反担保方式可以是债务人提供的抵押或质押，也可以是其他人提供的保证、抵押或者质押。”
5、健全再担保制度，完善风险分散机制。
一是逐步建立全国和省级的再担保机构，对担保机构开展一般再担保和强制再担保业务，有效地分散担保风险。截止2001年底，全国30个省、自治区、直辖市的担保机构通过政府预算拨款、资产划拨、会员企业风险保证金、企业入股等方式共筹集担保资金70余亿元。按照10倍的放大信数和担保机构承担70％的贷款风险推算，预计可为中小企业提供人民币860亿元的信用担保借款，同时，又分散了担保机构的担保风险。
安徽省中小企业信用担保中心以再担保业务为主，除了自己直接从事少量担保业务以外，有选择地与市一级担保机构签订担保协议。再担保的条件是：当地市担保机构出现破产，债务清偿后仍不足以补偿贷款银行时，不足的部分由安徽省中小企业信用担保中心代偿。再担保收费为被担保机构在保证期内全部应收保费的5－10％，其中50％返还给担保机构，另50％用于建立再担保体系。
二是建立政府补偿机制，保证担保机构有稳定的补充资金。中小企业担保基金规模不能太小，不能过于分散，只有达到一定规模，才能抵御风险。如上海市财政共同基金把各级财政的小笔资金集中起来，基金盘子大了，担保基金本身的信用和杠杆能力提高了。
三是建立贷款银行、受保企业与担保机构的共担风险机制。防止银行放松对借款人的审查，要通过合理的担保比例来增强银行的贷款责任。担保机构一般承担70％，其他部分由银行承担。担保机构的比例，法国是50％、日本是50－80％、德国是50－80％、美国是80％、加拿大是50％。
6、建立健全中小企业信用担保机构外部监管体系。