省级人民政府不能以规范性文件限制或剥夺劳动者依法应享有的工伤保险待遇

左明德


　　劳动部于1996年8月12日发布（1996年10月1日施行）的《企业工伤保险试行办法》第二十八条规定：“由于交通事故引起的工伤，首先应当按照《道路交通事故处理办法》及有关规定处理。交通事故肇事者已经支付了医疗费.丧葬费.护理费.残疾用具费.误工工资.死亡补偿费.残疾生活补助费的，企业或者工伤保险经办机构不再支付相关工伤保险待遇；交通事故肇事者支付的交通事故赔偿待遇低于相关工伤保险待遇的，由企业或者工伤保险经办机构补足其差额”。据此，1996年10月1日以后发生的因交通事故引起的工伤，劳动者不能既享受交通事故赔偿待遇，又同时享受工伤保险待遇(即所谓的不能享受双重赔偿)。在这里，劳动部限制了部分劳动者的工伤保险待遇。但是，国务院于2003年4月27日发布(2004年元月1日施行)的《工伤保险条例》则取消了上述限制性规定。据此，我们可以这样理解：自2004年元月1起，因交通事故引起的工伤，劳动者即可以向交通事故肇事者索赔，还可以同时向工伤保险经办机构或用人单位主张工伤保险待遇(即所谓的可以享受双重赔偿)。这对劳动者来说是一个好消息。但且慢高兴,不出数月，部分省市人民政府陆续发文限制劳动者的工伤保险待遇。某省政府(2003年12月22日发布)《关于贯彻的实施意见》（某府发{2003}42号）第十条规定：“职工上下班途中受到交通机动车事故伤害，或者履行工作职责和完成工作任务过程中遭受意外伤害，按《条例》规定认定为工伤和视同工伤的，如第三方责任赔偿的相关待遇已经达到工伤保险相关待遇标准的，用人单位或社会保险经办机构不再支付相关待遇；如第三方责任赔偿低于工伤保险相关待遇，或因其它原因使工伤职工未获得赔偿的，用人单位或社会保险经办机构应按照规定补足工伤保险相关待遇.”（以下简称《实施意见》）。省政府的一纸《实施意见》又将劳动者刚刚燃起的希望扑灭。笔者认为《实施意见》有以下不妥之处：

一．《实施意见》混淆了侵权之债与合同之债的区别，错误地将劳动者向交通事故肇事者或意外伤害事故责任者索赔后又要求享受工伤保险待遇视为双重赔偿。

　　劳动者接受交通事故肇事者或意外伤害事故责任者赔偿后又主张工伤保险待遇，从表面上看好象是一事二赔， 其实不然。劳动者上下班途中受到交通机动车事故伤害，或者履行工作职责和完成工作任务过程中遭受意外伤害，就与交通事故肇事者或意外伤害事故责任者之间形成了一个人身损害赔偿的法律关系。这种伤害经依法认定为工伤和视同工伤后就在劳动者与工伤社会保险经办机构或用人单位之间又形成了一个工伤保险合同赔偿的法律关系。前者是侵权之债，后者是合同之债，不能混为一谈。

1．劳动者向交通事故肇事者或意外伤害事故责任者索赔是基于双方存在一个人身损害赔偿的法律关系，应适用侵权法，属私法范畴。

2．劳动者向用人单位或社会保险经办机构主张工伤保险待遇是基于双方存在一个(工伤保险)合同法律关系而言的，是因其(依法应由用人单位)支付了工伤保险费而应取得的对价，应适用《劳动法》和《工伤保险条例》的规定，属公法范畴。

　　用人单位参加工伤保险并支付了工伤保险费后，在劳动者与用人单位和工伤保险经办机构之间就形成了一个事实上的(工伤保险)合同法律关系。与一般商业保险合同不同的是，工伤保险合同带有很强的行政性。这种行政性表现在一是订立工伤保险合同的强制性，即用人单位必须参加工伤保险而不是象一般商业保险合同那样由当事人自由选择订立或者不订立；二是表现在工伤保险合同的很多条款是由法律.法规直接规定而不是由当事人协商约定的。尽管具有很强的行政性，但工伤保险合同仍然具有一般商业人寿保险合同的基本属性：即投保人交付保险费，当被保险人出现合同约定(法律规定)的人身伤亡事故时，不论被保险人是否已从第三人处得到部分或者全部赔偿，都应由保险人按照约定(法律规定)支付保险金。
　　因此,“职工上下班途中受到交通机动车事故伤害，或者履行工作职责和完成工作任务过程中遭受意外伤害，按《条例》规定认定为工伤和视同工伤的”， 交通事故肇事者或意外伤害事故责任者赔偿后，劳动者再主张工伤保险待遇是因不同的法律关系而产生的不同的民事债务，不属一事二赔。

二．《实施意见》限制或剥夺了劳动者依法应享受的工伤社会保险待遇。

　　《工伤保险条例》规定劳动者因工受伤,只要经劳动保障行政部门认定为工伤或视同工伤,工伤保险经办机构或用人单位就应当按照《工伤保险条例》第五章的规定支付工伤保险待遇。据此，经劳动保障行政部门认定为工伤或视同工伤是劳动者享受工伤保险待遇的唯一条件。《实施意见》却增加了一个条件：“第三方未予责任赔偿或赔偿额低于工伤保险待遇的”。这个增加条件导致部分劳动者不能或者不能足额享受工伤保险待遇，限制或剥夺了劳动者依照《中华人民共和国劳动法》和《工伤保险条例》规定应享受的工伤社会保险待遇。

三．《实施意见》超越权限限制或剥夺劳动者依法应享受的工伤社会保险待遇，属越权行政,因而是无效的。
　　省级人民政府有无权力限制或剥夺劳动者依法应享受的工伤保险待遇呢？笔者的答案是否定的。

(一).省级人民政府无权在法律. 行政法规、地方性法规的授权之外自行制订规定。

　　中华人民共和国立法法第七十三条规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

　　地方政府规章可以就下列事项作出规定：

1. 为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；

2. 属于本行政区域的具体行政管理事项。”

　　据此, 省级人民政府只能在法律、行政法规、地方性法规的授权范围内制定规章，根本不能在未得到法律、行政法规、地方性法规授权的情况下自行制定规范性文件。

(二).法律、行政法规、地方性法规有没有授权省级人民政府对劳动者享受工伤社会保险待遇的条件作出规定呢?

　　首先，法律没有授权省级人民政府制订劳动者享受工伤社会保险待遇的条件的规定。
　　《中华人民共和国劳动法》第七十三条第三项规定：“劳动者享受社会保险的待遇和条件由法律和法规规定”。
　　工伤保险是社会保险之一。《实施意见》只是省级人民政府的规范性文件，既不属法律，也不属法规，根本无权制订劳动者享受工伤社会保险的条件，更不用说制订限制或剥夺劳动者享受工伤社会保险的条件了。省级人民政府只能就执行《中华人民共和国劳动法》和《工伤保险条例》的规定制订规章（注意是规章而不是规范性文件）。即只能在《工伤保险条例》的授权范围内作出规定，而不能抛开《中华人民共和国劳动法》和《工伤保险条例》的授权自行任意限制或剥夺劳动者依法应享受的工伤社会保险待遇。
　　其次, 行政法规也没有授权省级人民政府制订劳动者享受工伤社会保险待遇的条件的规定，更没有授权省级人民政府增设劳动者享受工伤社会保险待遇的条件。
　　《工伤保险条例》只是在第三十四条.第三十五条授权省级人民政府制订一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金的具体标准，在第三十七条授权省级人民政府制订一次性工亡补助金的具体标准，在第三十八条授权省级人民政府制订伤残津贴.供养亲属抚恤金.生活护理费的调整方法。除此之外, 《工伤保险条例》就未再授权省级人民政府制订劳动者享受工伤社会保险待遇的任何权力。其实,《工伤保险条例》的以上几条授权都只是对劳动者享受工伤保险待遇标准（请注意这里是标准）的授权,而不是对劳动者享受工伤保险待遇的条件的授权。
　　再次, 地方性法规也没有授权省级人民政府对劳动者享受工伤社会保险的条件作出规定。
　　某省人民代表大会及其常务委员会没有制订有关劳动者享受工伤社会保险待遇的标准和条件的地方性法规，更没有授权省级人民政府增设劳动者享受工伤社会保险待遇的条件。
　　综上，既然《中华人民共和国劳动法》规定省级人民政府无权对劳动者享受工伤社会保险待遇的条件作出规定，行政法规、地方性法规又没有授权省级人民政府对劳动者享受工伤社会保险待遇的条件作出规定,《实施意见》却在没有得到授权的情况下增设劳动者享受工伤社会保险待遇的条件，限制或剥夺了劳动者依法应享受的工伤社会保险待遇，依照《中华人民共和国立法法》第七十三条和《中华人民共和国劳动法》第七十三条第三项规定,，四川省政府《关于贯彻的实施意见》（某府发{2003}42号）第十条规定属越权行政，明显违法，依法应属无效。

四．《实施意见》与《中华人民共和国安全生产法》.《中华人民共和国职业病防治法》.《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》. 《工伤保险条例》.《最高人民法院关于因第三人造成工伤的职工或其亲属在获得民事赔偿后是否还可以获得工伤保险补偿问题的答复》的规定相抵触。

充分发挥人民陪审员在民事调解中的积极作用
——长沙市芙蓉区人民法院调解一起房屋买卖合同纠纷案纪实
钟建林

一份房屋买卖合同签订后，开发商逾期四年多一直未交房，业主遂诉至法院要求开发商给付逾期交房违约金。案件审理中，人民陪审员和主审法官一道，晓之以理，动之以情地做双方的调解工作，终于促使双方就违约金数额、房屋交付等事宜达成全面的和解协议，最后案件以业主自愿撤诉的方式顺利结案，“案结事了”。

【案情概要及案件审理、调解经过】
原告张某某。
被告XXXXXX有限公司（以下简称XX公司）。
2007年3月27日，张某某（买受人）与XX公司（出卖人）签订一份编号为XXXXXXXX号的《XX市商品房买卖合同》。合同约定：张某某购买XX公司开发的XX市XXX路XXX号“XXXX”小区第X幢XXXX号商品房；房屋建筑面积154.11平方米；房屋单价每平方米2831.40元，总价款468988元；付款方式合同签订当日一次性付清；交房日期为2007年7月28日前；合同第九条是“出卖人逾期交房的违约责任”，内容为出卖人自合同约定的交房期限的第二天起至实际交房之日止按日向买受人支付买受人已交房价款万分之一的违约金。双方还对其他事项进行了约定。合同签订当日，张某某向XX公司一次性付清购房款468988元，加上税费等，共计付款495822元。
此后，XX公司因规划变更，未能于约定的2007年7月28日前交付房屋，而且直至张某某向法院提起诉讼都仍未交房。张某某遂要求XX公司依约计付逾期交房违约金65850元。XX公司对此不予认可，只表示同意减免今后的2万元物业管理费。双方就此协商不成，张某某遂于2011年3月8日诉至法院，要求XX公司给付逾期交房违约金65850元。
2011年6月13日，法院公开开庭审理本案。在法庭辩论终结之后的法庭调解中，主审法官建议双方互谅互让，友好协商，争取达成调解协议。对XX公司，法官建议要充分考虑一个在合同签订当日就一次性付清购房款近50万元，但至今四年了还没看到房屋的购房人的心情；对张某某，法官则建议还是要考虑XX公司未能如期交房，毕竟是因相关部门批准的规划发生变更所致，带有一定的客观因素，并不完全是XX公司故意违约造成的，因此也宜“得饶人处且饶人”，适当做出一些让步，“退一步海阔天空”。在此基础上，法官提出XX公司一次性给付张某某逾期交房违约金4万元，同时双方立即办理好交房、产权过户等一切手续，确保今后不再产生任何新的争议的调解方案供双方参考。
对于法官的上述调解工作及建议方案，张某某表示愿意做出适当让步，但违约金绝对不能低于6万元。XX公司的全权委托代理人则表示自己虽然是XX公司的全权诉讼代理人，但那只是名义上的，真正作主的还是XX公司的法定代表人，是否给付张某某逾期交房违约金4万元，还得由XX公司的法定代表人拍板。
在此后的调解中，两位人民陪审员余晓琴和蔡厚成，从人情伦理、生活经验等多方面、多角度地对张某某开展了调解工作。人民陪审员对张某某说：一方面，如果本案不能互谅互让达成调解协议解决纠纷，那么即使法院判决支持张某某有关违约金的全部诉讼请求，XX公司也有可能会上诉；上诉的结果则有可能不是百分之百地对张某某有利；即使二审判决也支持了张某某的全部诉讼请求，但双方的关系则有可能由此更加恶化，进而XX公司有可能继续拖延交房，今还有可能拖延产权过户；如果出现这样的后果，张某某则必然会要花费更多的时间、精力和经济成本来解决这些问题，“两害相权取其轻”，舍轻取重则实在是划不来。另一方面，如果双方互谅互让达成协议，同时就房屋交付和产权过户等事项一并友好协商解决，那么张某某则可以尽快使用房屋，包括尽快出租房屋获得租金收入等，这样因让步而少得的逾期交房违约金就完全可以通过租金收入得到弥补。总之一句话，本案双方各让一步达成协议，对双方纠纷的全面解决，对确保双方各自的损失降到最低，都是只有好处没有坏处的。
经两位人民陪审员苦口婆心地调解劝说，张某某全面权衡，慎重考虑后，最终接受了逾期交房违约金确定为4万元的调解方案。
此后，承办法官趁热打铁，从XX公司的全权代理人那里索要了XX公司法定代表人的手机号码，当庭给他打电话，向其通报庭审情况，并建议其积极考虑法庭提出的调解建议。XX公司的法定代表人在电话里沉默了几秒钟后，表示愿意接受法庭的调解建议，同意与对方签订以给付逾期交房违约金4万元和立即办理房屋交付手续为核心内容的和解协议。自此，张某某和XX公司之间纠结了四年之久的房屋买卖合同纠纷，终于以双方在法庭建议下互谅互让达成协议的方式得到全面解决。
2011年6月23日，张某某来到法院，向法院提交了撤诉状。撤诉状中载明，XX公司已经给付张某某逾期交房违约金4万元，办理了房屋交付手续，双方再无其他任何争议。法院遂裁定准许张某某撤诉。

【工作感言】
在有人民陪审员参审的民事案件审理中，如果双方当事人都有真实的调解意愿，那么就应当充分发挥人民陪审员在促成当事人达成和解协议方面的积极作用。本案中，两位人民陪审员从日常生活经验的角度全面做了张某某的调解工作，使得张某某能够全面权衡判决和调解的利弊得失，从而最终作出既坚持了原则——XX公司必须给付逾期交房违约金，又予以适当让步——适当减少违约金数额要求，但避免判决后XX公司上诉而有可能发生的不利诉讼后果、避免今后双方因伤了和气而在交房、产权过户等方面再度发生新的争议，乃至再度形成新的诉讼——的调解决策。没有宽容，没有体谅，没有理性，没有全面权衡，就不会有真正的纠纷解决！本案的审理和调解，充分发挥了人民陪审员在促成当事人和解方面的积极作用。本案最终调撤结案，而且“案结事了”，正是对这一观点的有力诠释。
（作者单位：长沙市芙蓉区人民法院）