黑龙江省佳木斯市人民政府办公室


关于印发佳木斯市粮食流通监督检查暂行办法的通知

佳政发〔2010〕17号


各县（市）区人民政府，市政府各直属单位，驻佳中省直单位：

　　《佳木斯市粮食流通监督检查暂行办法》业经二○一○年七月十五日市政府第三十七次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　佳木斯市人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○一○年七月三十一日



　　　　　　　　　　　　　　　　　佳木斯市粮食流通监督检查暂行办法

　　第一章 总 则
　　第一条 为规范粮食流通监督检查，维护粮食流通秩序，促进粮食产业发展，保障粮食安全，维护粮食生产者、经营者和消费者的合法权益，创造良好的粮食流通环境，根据国务院《粮食流通管理条例》、《粮食流通监督检查暂行办法》及有关法律、法规、规章规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 在本市行政区域内，对从事粮食收购、储存、运输、加工、销售和进出口等经营活动(以下统称粮食经营活动)的监督检查，适用本办法。
　　第三条 市粮食行政管理部门负责全市粮食流通监督检查工作及有关检查的协调、组织与指导。
　　所属县（市）粮食行政管理部门负责本辖区的粮食流通监督检查工作，执行上级部门下达的粮食流通监督检查任务。
　　工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督、卫生、物价等部门，按照各自职责积极配合粮食部门做好粮食流通监督检查有关工作，必要时实行联合执法。
　　第四条 粮食行政管理部门应当会同工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督、卫生、物价等部门，建立粮食流通监督检查工作协调机制，加强工作配合和信息交流。
　　第五条 任何单位和个人有权向有关部门检举违反本办法规定的行为。有关部门应当为检举人保密，并依法及时处理。
　　第六条 各县（市）政府应当按《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）和《黑龙江省人民政府关于加强县级政府依法行政工作的决定》（黑政发〔2006〕23号）要求，将粮食流通监督检查经费统一纳入本级财政预算。
　　第二章 监督检查内容
　　第七条 粮食行政管理部门依照法律、法规的规定，对下列粮食经营活动进行监督检查：
　　（一）粮食收购者是否具备粮食收购资格，《粮食收购许可证》是否合法有效。年收购量低于50吨的个体工商户从事粮食收购活动，无须申请粮食收购资格。
　　（二）粮食收储企业是否执行国家粮食收购质价政策，是否建立并执行粮食销售出库、入库质量检验制度。
　　（三）收购粮食是否及时向售粮者支付售粮款，有无接受其他组织或者个人的委托代扣、代缴税费和其他款项的现象；是否按照规定定期报告粮食收购数量等有关情况。
　　（四）仓储设施、设备是否符合粮食储存有关标准和技术规范要求；储存活动中的粮食质量以及原粮卫生是否符合国家有关标准和规定。
　　（五）粮食运输是否执行安全运输有关规定；粮食运输、装卸工具是否符合卫生标准；粮食产品是否与有毒、有害物质同载混装。
　　（六）收购、加工、销售粮食是否执行省政府特殊时期规定的最低和最高库存量标准。
　　（七）粮食收购、销售、储存、加工是否按照规定建立保留粮食经营台账，是否执行国家粮食流通统计制度；是否按照规定向所在地粮食行政管理部门报送粮食购进、销售、储存等基本数据和有关情况。
　　（八）军粮供应等政策性用粮的收购、销售活动是否执行国家有关政策。
　　（九）粮食经营者是否按照粮食应急预案规定，承担相应义务，保证应急工作需要。
　　（十）法律、法规和政策规定的由粮食行政管理部门进行监督检查的其他内容。
　　对大豆、油料和食用植物油收购的监督检查，不适用前款第（一）项规定的内容。
　　第三章 监督检查的程序
　　第八条 粮食流通监督检查可以采取定期监督检查、专项监督检查、抽查和专案调查等方式进行。
　　第九条 粮食流通监督检查按下列程序进行：
　　（一）组织实施检查后，提出监督检查报告，内容应包括：被检查对象名称、检查日期、检查的原因、项目、发现的主要问题、处理意见等。
　　（二）发现违法行为应立案，依照规定程序组织调查。
　　（三）对违反粮食流通法律、法规、规章和政策的粮食经营者依法提出处理意见、建议或做出处罚决定。需要移交的，依照职能分工移交有关司法机关、部门、单位处理。
　　（四）将监督检查结果、处理意见或建议通知被检查对象；需要进行处罚的，执行处罚决定；被检查对象对监督检查结果或处理意见有异议的，可依法申请行政复议或依法向人民法院提起诉讼，但行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。
　　（五）跟踪监督处理意见、建议、决定的执行情况。
　　（六）将监督检查报告及相关资料归档。
　　第十条 粮食行政管理部门在监督检查过程中，可以行使以下职权：
　　（一）对粮食收购者的收购资格进行核查。
　　（二）进入粮食经营者经营场所检查粮食的库存量和收购、储存活动中的粮食质量以及原粮卫生。
　　（三）检查粮食仓储设施、设备是否符合国家有关标准和技术规范。
　　（四）查阅粮食经营者有关资料、凭证。
　　（五）向有关单位和人员调查了解相关情况。
　　（六）法律、法规规定的其他职权。
　　第十一条 粮食流通监督检查人员在执行监督检查任务时不得少于两人，并出示行政执法证件。粮食流通监督检查人员对监督检查中发现的问题应当做出书面记录，并由监督检查人员和被检查对象签字或者盖章。被检查对象拒绝签字或盖章的，监督检查人员应当将其拒绝签字或盖章的行为和理由记录备查；被检查对象不在场的，由见证人签字或者盖章。
　　粮食流通监督检查人员在履行监督检查职责时应严格遵守国家有关法律法规，促进粮食经营者的正常经营活动。
　　第十二条　被检查对象对粮食流通监督检查人员依法履行职责，应当予以配合。任何单位和个人不得拒绝、阻挠粮食流通监督检查人员依法履行监督检查职责。
　　第四章 附 则
　　第十三条　本办法下列用语的含义是：
　　粮食，是指小麦、稻谷、玉米、杂粮及其成品粮。大豆、油料和食用植物油适用本办法。
　　粮食经营者，是指从事粮食收购、销售、储存、运输、加工、进出口等经营活动的法人、其他经济组织和个体工商户。
　　粮食收购，是指为了销售、加工或者作为饲料、工业原料等直接向种粮农民或者其他粮食生产者批量购买粮食的活动。
　　粮食加工，是指通过处理将原粮转化成半成品粮、成品粮，或者将半成品粮转化成成品粮的经营活动。
　　第十四条 本办法自发布之日起三十日后施行。




试论律师费用损害赔偿制度

马二斌


　　目前，我国尚未制定律师强制代理的专门法律，司法实践中律师费用能否列入损害赔偿范围，应不应当由败诉方承担认识不一，各地做法也不尽相同。笔者不仅常常思考这个问题，而且在代理诉讼过程中常常为律师费用及相关问题与法官据理力争，但收效甚微。笔者认真查阅了相关资料和案例，认为在滥诉、缠诉日益增多而诉讼成本越来越高的今天，尽快确立律师费用赔偿制度确有必要。笔者想借此谈谈自己的粗浅认识，以便抛砖引玉。

一、律师费用赔偿制度的含义及律师费用的性质。所谓律师费用赔偿制度是指由法律规定的有关律师费用的性质、范围以及由谁承担的法律制度，本质上属于损害赔偿制度的一部分。这项制度在成文法国家均以法律形式加以规定。在我国，作为一项法律制度，首先也应当由全国人大及其常委会制定的法律加以规范。在法律未作规范的领域，可由国务院制定相关行政法规加以规定。目前，在西方发达国家中大多已形成该项制度。如大陆法系国家中的德国，多以法律形式对此作出明确规定：在普通民事诉讼中，律师费用包含在诉讼费用中，由败诉方承担，在日本，律师费用不包括在诉讼费用中，而在实体法上对此加以规定，即律师费用是作为侵权损害赔偿之诉中损害的一部分。英美法系国家如美国，法官根据当事人约定或制定法，判断律师费用由败诉方承担，另在美国的司法判例中也能体现该项制度。
在建立律师费用赔偿制度时，首先必须明确的是律师费用的性质。目前世界各国对此认识不一，主要有两中观点：诉讼费用说和损害说。诉讼费用说认为，律师费用是发生在诉讼过程中，当事人因需要聘请律师参与诉讼而支付的，属于诉讼费用性质，应包含在诉讼费用中，由诉讼法对此规范。持这种观点的西方国家主要有英国、德国（普通民事诉讼）等国以及我国台湾地区。损害说认为，律师费用是因侵权人的侵权行为或违约行为对受害人造成的损害，因此律师费用作为损害的一部分。持此观点的国家有法国、日本等。日本在实体法中规定律师费用作为侵权损害的一部分，由败诉方承担。在我国，近年的司法解释和司法实践中，对律师费用的性质多持损害说（详见后文）。笔者也赞同损害说，认为损害说符合我国民法理论与实际，便于操作。在我国当前的司法实务中，聘请律师介入非诉案件日益增多，呈快速上升趋势，诉讼费用说不能解释非诉案件律师费用的承担问题，这是其一：其二，我国各地经济发展差距较大，律师费用标准不统一，也不应统一，搞一刀切：其三，持诉讼费用说的国家大多有一套完整的法律体系，有的将律师规定为司法人员，而我国律师制度还不完善，还存在许多制度上的问题。因此以损害说为基础建立我国律师费用赔偿制度比较切合实际。

二、律师费用范围及承担。律师费用一般包括律师代理费（诉讼代理费、非诉代理费）、异地办案差旅费，通讯费等项费用，是律师办理案件所支付的必要的合理的费用。从构成上可分成两部分：一是律师代理费;二是律师办案费用：包括差旅费、通讯费等。关于律师费用的范围及承担，各国规定不尽相同。采用律师强制主义国家律师费用有的由法律明确规定，如德国；有的由委托人和律师协商或按习惯确定，如法国。法律规定的律师费用一般由败诉方承担。不采用律师强制主义的国家，律师费用有的原则上包含在诉讼费用中，由败诉方承担，如英国；有的以各自当事人负担为原则，在有约定的场合和制定法规定时，由败诉方承担，如美国①。我国台湾地区学说上主张律师费用为诉讼费用的一种，由败诉方当事人承担②。

三、我国有关律师费用损害赔偿的立法和司法实践。我国在民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法三大程序法中，都没有涉及律师费用赔偿问题。民法、刑法等实体法律、法规对此也未明确规定。从现有法律规定来看，我国是非律师诉讼主义国家，对当事人是否聘请律师，法律一般不作强制性规定，是否聘请律师完全由当事人自由决定。但也有例外，如刑事诉讼中的指定辩护及各类法律援助案件，这两类情况，法律法规采用律师诉讼主义，对律师费用（实际为办案费用）也未采用败诉方承担原则。但最近几年立法、司法实践及最高人民法院最新出台的司法解释中逐步规定了律师费用赔偿制度（姑且这么表述），要说已确立了该项制度还为时尚早。
（一）司法解释已明确肯定律师费用承担问题。1999年10月1日起施行的《中华人民共和国合同法》第107条规定，一方违约应承担赔偿损失等违约责任。《民法通则》在民事责任一章中也有赔偿损失的规定，但均没明确“赔偿损失”包括哪些方面、是否包含律师费用。《合同法》第73条、74条规定的代位权之诉、撤销权之诉中，由债权人行使撤销权、代位权时，其“必要费用”由债务人负担。“必要费用”具体包括哪些法律在此未作规定。为准确理解和把握发条，最高人民法院在《关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（一）》（下称解释一）中第26条明确规定，债权人行使撤销权所支付的律师代理费、差旅费等必要费用，由债务人负担；第三人有过错的，应当适当分担。即撤销权之诉中债权人的“必要费用”包括支付律师代理费、差旅费等律师费用。这是我国司法解释第一次明确肯定律师费用赔偿问题。这标志着我国律师费用赔偿制度的重大变化。这条解释不仅明确肯定了律师费用的赔偿原则，而且明确了律师费用的范围包括律师代理费、差旅费等必要费用。该条规定对建立我国律师费用赔偿制度将起到推动作用。当然，《解释一》并未将此制度广泛适用于代位权之诉及其他违约或侵权之诉中，适用范围有限。不过，比以前没有规定来说是一个突破。
（二）我国司法实践中出现了将律师费用作为侵权损害的一部分的判例。实例1：王某某（女，6岁）诉电子工业部402医院阑尾炎手术误切幼女右侧卵巢医疗事故损害赔偿案③，原告的诉讼请求中包括律师代理费3万元，一审法院北京市石景山区人民法院经审理，认为“原告聘请法律专业人员代理诉讼是必要的，该费用的支出与被告的侵权行为存在因果关系。因此被告应予赔偿”。并根据《民法通则》第119条的规定，判决被告赔偿原告律师代理费23192元。被告不服，上诉到北京市第一中级人民法院，被依法驳回上诉，维持原判。实例2：王某诉河南省内乡县夏馆卫生院骨折内固定术伤口遗留纱布垫医疗损害赔偿案④，内乡县人民法院审理后认为，被告对原告的损失应负全部责任。经该院主持调解，由被告赔偿原告包括律师代理费在内的各项损失。实例3：齐玉苓诉陈小琪、山东省某某商校、滕州市教委等以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利纠纷案⑤，原告齐玉苓在诉讼请求中要求各被告赔偿原告支出的律师代理费5000元，调查费1000元。一审法院枣庄市中院认为“原告齐玉苓支出的律师代理费，因系被告陈晓琪实施侵权行为而导致发生的实际费用，应由陈晓琪承担赔偿责任，其他被告负连带责任。但律师代理费数额。。。。。。应按《枣庄市律师业务收费标准》确定收费具体数额”。实际判令被告赔偿原告律师费825元。原告不服，上诉于山东省高级人民法院，经山东省高院终审判决，维持一审判决第一、二、三项（包括律师费负担），认为“由于各被上诉人侵犯了上诉人齐玉苓的。。。权利，才使得齐玉苓。。。为诉讼支出律师费用。这些费用都是其受教育的权利被侵犯而遭受的直接经济损失，应由被上诉人陈晓琪、陈克政赔偿。。。。。。”。实例4（引自《最高人民法院公报》2003年第二期）：陈兴良诉数字图书馆著作权侵权纠纷案，原告陈兴良主张支付了律师费8000元是为了“制止侵权行为支出的合理费用”，为此，北京市海淀区人民法院审理认为，原告“没有举证证明支出8000元律师费的合理性”，一审判决被告赔偿其“因诉讼支出的合理费用4800元”。此案双方均未上诉。实例5（引自最高人民法院公报2003年第三期）：天海公司诉粤东公司船舶租用侵权纠纷案，经天津市海事法院于2001年11月30日判决：被告应赔偿原告天海公司为争取船舶和船长获释而支付的罚款、律师费、差旅费等损失172万余元及利息。被告上诉后，被天津市高级人民法院驳回上诉维持原判。
类似的案例还有不少，笔者摘此几个典型的案例，从中可以看出：1、这些案例均发生在20世纪末期以后，尤其是《合同法》解释一公布以后。这类案例中律师费用由被告赔偿的日益增多。2、我国虽然不是判例法国家，但公报上公布的判例具有实践指导意义，况且《公报》称“本刊司法解释和案例经最高人民法院审判委员会讨论通过”（见1998年公报各期扉页）。3、确认了律师费用是因侵权人实施的侵权行为造成的直接经济损失，应由侵权人（败诉方）承担赔偿责任。4、确认了律师费用范围包括律师代理费、差旅费等项。
以上五个实例尽管列举的都是侵权诉讼案件，对违约之诉中律师费用负担问题尚未涉及，我国《合同法》《民法通则》对律师费用承担问题未作规定，但是这两部法律也未禁止当事人对此进行约定，因此当事人完全可以在合同中约定律师费用由败诉方承担，这样在一方违约通过诉讼解决纠纷时，就有了依据，可以得到法院支持。这种方法可以解决我国法律无此规定时带来的实际问题。

四、建立我国律师费用赔偿制度的必要性。我国已进入全面建设小康社会，依法治国建设社会主义法治国家，已写进宪法，立党为公司法为民已深入人心。人们日益追求法律的公平与公正，如果在法律制度设计上存在漏洞，就很难在司法实践中保障当事人权利的公平与公正。纵观世界各国的律师费用赔偿制度可以看出，律师费用由败诉方承担已成为历史潮流，我国应顺应这种潮流，建立该项制度以有利于从制度上防止“赢了官司输了钱”情况的发生，降低当事人的诉讼成本，以有利于有效减少当事人滥诉、缠诉、违约、赖账等问题发生。
首先，建立我国律师费用赔偿制度是顺应历史潮流的需要。如前所述，在西方法制比较完善的国家中，均已建立该项制度，在这些国家中，聘请律师参与诉讼或非诉讼事务是比较普遍的，在我国，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，随着人们法律意识的普遍提高，聘请律师参与诉讼与非诉讼事务已将成为历史潮流，我国应顺应这种潮流。
其次，建立我国律师费用赔偿制度是建立我国法制的需要。我国民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法三大诉讼法中均未规定律师费用承担问题。在《民法通则》、《合同法》中，虽然有违约或侵权应承担赔偿责任的规定，但因没有明确律师费用作为损害赔偿范围，司法实践中出现认识不统一造成执法不一致，有的法院在判决中将律师费用作为损害的一部分由败诉方赔偿，有的却没有支持当事人的这项请求的现象。在行政诉讼及刑事诉讼中，国家行政机关及公诉机关败诉的也应列入国家赔偿范围。因此，在现有法律规定的基础上，由国家立法机关作出立法解释，在今后的立法中如在即将制定的民法典和正在修改的《国家赔偿法》中明确规定该项制度，以完善我国法律制度。
第三，建立我国律师费用赔偿制度是维护当事人合法权益，体现法律的公平与公正的需要。律师费用纳入损害方应予赔偿范围，有利于全面保护受害人的合法权益，最大限度地维护受害人的权益，体现法律的公平与公正。司法实践中，受害方的律师费用赔偿问题大多数得不到法院的支持，损害的不仅仅是个案受害人一方的利益。据《2002年全国法院司法统计公报》（见公报2003年第二期）显示，2002年全国法院受理各类案件566.6万件，其中民事一审案件442万余件，假设有三分之一的当事人（即147万件）聘请律师代理诉讼，每件律师代理费为500元人民币（当年的标准），如果该项律师费用赔偿法院均未支持，那么受害人支付的律师代理费这一项，全国来看受害人仅一年的损失达7.35亿元，也就是侵权人少赔了7.35亿元，何况这是2003年的标准，另外还有百分之一被宣告无罪的刑诉案件和被判决撤销、履行法定职责及单独提起行政赔偿之诉的14600余件行诉案件。
第四，建立律师费用赔偿制度，有利于防止当事人缠诉、滥诉、违约、赖账等问题的发生。有些案件的侵权人（违约方）利用自己经济上的优势，跟对方打持久战，一审败诉我就打二审，二审结束了再申诉或来个再审，想在经济上拖垮对方。如果受害人的律师费用得不到对方赔偿，经过几个程序下来，受害人实际得到的赔偿比应得的少得多，就会出现赢了官司输了钱的不合理现象。这种情况不仅影响法院判决的社会效应，而且造成当事人对法律失去信心，不利于及时解决、化解各种矛盾，建设和谐社会。
因此，笔者认为建立我国律师费用赔偿制度确有必要。
（作者所在单位：安徽皖岳律师事务所）
参考书目：
① 参见龚赛红：《医疗损害赔偿立法研究》，梁慧星主编，中国民商法专题研究丛书，法律出版社2001年9月版，第363—366页；
② 刘士国：《现代侵权损害赔偿研究》，法律出版社1998年2月版，第183页；
③ 引自高绍安主编《中国最新医疗纠纷典型判例评析》，中国法制出版社2001年3月版；
④ 同③；
⑤ 引自《最高人民法院公报》，2001年第五期