江苏省淮安市人民政府办公室


淮政办发〔2003〕140号

市政府办公室关于印发淮安市大型活动组委会财务管理办法（试行）的通知



各县（区）人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：

经市政府同意，现将《淮安市大型活动组委会财务管理办法（试行）》印发给你们，希认真贯彻执行。



二OO三年九月九日



淮安市大型活动组委会财务管理办法(试行)



一、为保证本市各类大型活动的顺利开展，进一步加强大型活动的财务管理，提高资金使用效益，根据国家法律法规中有关财务管理规定，制定本办法。

二、本办法所称大型活动是指由市政府举办的各类大型的经贸、文化、体育等活动。

三、大型活动的财务管理工作是大型活动的重要组成部分，各大型活动组委会应设立财务部，抽调符合条件的财会人员负责大型活动的财务管理工作。大型活动（以下简称活动）的一切财务收支归口财务部统一管理。

四、组委会应在市财政指定银行开设财政专户，所有资金均通过财政专户运行。组委会一切财务收支活动应按照有关财政、财务管理的要求，实行“收支两条线”。组委会的财务活动实行财政监管，组委会财务部按本办法具体实施。

五、财务管理的范围包括：预算管理、收入管理、支出管理、财产物资管理、财务监督与检查等。

六、活动的预算即财务收支计划，包括活动的各项收入计划及由组委会负担的各项经费支出计划。

七、预算编制应本着“收支平衡、略有结余”的原则，并留有一定的预留机动资金。总预算编制工作应在组委会正式成立后30天内完成，并报市财政局备案。

八、凡属组委会负担费用的各部门，应根据各自的职责范围和工作任务，本着勤俭节约的原则，参照有关财务规定和开支标准，编制经费预算，提交财务部审核、汇总、平衡，再报组委会审批后执行。

九、经组委会批准核定的各部门预算，均实行总额包干、超支不补的办法，确有特殊原因需追加预算，必须提出正式书面申请，经财务部审核后，报组委会审批。

十、总预算如需追加财政拨款，必须报市政府审批。

十一、在总预算尚未核定前，各部门开展工作所需经费，必须提出具体经费预算，经财务部审核、财务部部长或指定的专人审批后预拨，经费总预算批准后从其中抵扣。

十二、以活动名义取得的各项收入，包括财政补助拨款、社会赞助、捐赠、集资收入、广告收入、门票收入、经营收入、特许经营权收入、冠名权收入、物品的变价收入及其他收入，均应全额纳入组委会财政专户核算，由财务部统一管理，不得随意坐支、截留、挪用和隐匿账外。

组委会应按收入计划足额筹集资金，确保活动的顺利开展。

十三、实行“一支笔”审批的办法，组委会各部门发生的所有费用，都必须经财务部按支出计划审核，由组委会负责人或组委会指定的专人审批后方可报销。各部门应明确１名负责人负责本部门各项开支的审核工作，对工作人员的差旅费及其他零星开支要从严掌握，认真审核。各部门统一到组委会财务部办理报销手续。

十四、一切经费应在组委会批准的预算指标内开支，做到“有预算不超支，无预算不开支”。

财务部对报销的原始单据和凭证要严格审核、把关，做到票据规范、手续齐备，严防弄虚作假、逃避监督等违纪违规行为发生。

十五、具体开支规定

（一） 食宿费

1、外地参加活动的团体或个人，在组委会核定人数、规定停留天数之内的食宿费，按每人每天不高于150元的标准执行，经费由组委会负担；

2、组委会邀请的省领导、国内贵宾、海外嘉宾、记者以及市外参加组委会的在编工作人员，在活动期间的食宿费按不同职别予以安排，经费由组委会负担；

3、活动期间组委会在编工作人员，原则上不集中安排食宿，组委会每天可供应一顿工作午餐。确需安排食宿的，须经组委会同意。

（二） 差旅费

1、外地参加活动的团体、个人和应邀参加观摩活动的人员，其往返差旅费，均由原单位报销或个人负担；

2、组委会在编工作人员在组办活动期间为组办活动出差，其差旅费由组委会负担；对超过规定标准（如往返途中无故停留、绕道而行）而增加的开支，组委会不予报销。出差需乘坐飞机的，应事先办理报批手续。

（三） 交通费

1、活动期间，凡属组委会安排的活动，由组委会统一派车并负担费用。活动所需车辆，由组委会协商有关单位借用，少量不足部分适当租用。借用车辆的汽油费和司机食宿费，可由组委会负担；

2、凡与活动无关的参观、游览等活动所需交通费和参加活动的团体及个人临时租车所需费用均自理，组委会不予负担。

（四） 公杂费

1、组委会各有关部门所需的公杂费，包括文具、纸张、报纸、邮电、印刷和其他杂项费用，由组委会本着节约的原则核定预算，包干使用；

2、外地参加活动的团体和个人所发生的邮电费用和办公用品等费用自理。

（五） 医药费

组委会为参加活动的人员提供医疗服务，其费用由患者回单位按当地医疗费用管理办法处理。

（六） 借聘人员费用

1、因筹办活动需要借聘的在职人员，其工资、奖金和福利待遇由原单位负担，差旅费由组委会负担；

2、借聘人员应严格控制，原则上不聘请离、退休人员和雇用临时人员。

十六、组委会不予负担的支出

（一） 自费参加观摩活动的人员，其费用一律自理；

（二）市直各单位自行邀请参加观摩活动的人员，其费用由各邀请单位负担；

（三）活动期间承办演出、展览等活动的单位工作人员，组委会一律不开支食宿费。少数工作人员确因工作需要而不能回家（单位）吃饭或夜间加班达到规定时间的，由单位发给误餐或夜餐补助费；

（四）参加活动的团体或个人，若超过组委会核定人数和停留天数，超过部分费用自理；上述团体、个人和应邀参加观摩活动的人员，除组委会安排的活动外，自行安排活动费用自理；

（五）自行前来采访的中、外记者，费用自理。

十七、财产物资管理

（一）活动购买和募集受赠的各项物资，要登记入册，建立资产台账，活动结束后由组委会收回，统一调配或变价处理。组委会财务部要指定专人参加各部门经管的物资的领用、回收工作；

（二）活动所需设备、器材等物品，应尽可能采用租借方式，确需新购，由部门报组委会财务部审核，经组委会批准，方可购置，所需经费在核定的各部门预算中开支；

（三）各部门购置国家规定的专控商品，按规定办理控购手续。凡属于政府采购项目所规定的商品，原则上应纳入政府采购计划，实行政府采购；

（四）活动结束后，账册凭证及结余资金由组委会指定的单位或机构接收管理。

十八、财务监督与检查

（一）活动的财务收支、财产物资管理工作要接受财政、审计等部门的检查、审计。发现有违规违纪行为的，应按有关规定进行处理，构成犯罪的，移交司法机关依法处理。

（二）活动结束后，组委会应编制财务收支决算，经审计局或委托社会中介机构审计后，报市政府审核批准，同时报送市财政局备案。

十九、各县（区）举办的各类大型活动可以参照本办法执行。

二十、本办法由市财政局负责解释。

《治安管理处罚条例》《行政处罚法》《行政复议法》适用刍议

《中华人民共和国治安管理处罚条例》（简称《条例》）同《中华人民共和国行政处罚法》（简称《处罚法》）和《中华人民共和国行政复议法》（简称《复议法》）有关规定有抵触之处，如何更好地执行这三部法律，笔者认为《条例》是1986年9月5日第六届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的，《处罚法》是1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的，《复议法》是1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过的，根据《立法法》第八十三条的规定，“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”但是《处罚法》、《复议法》是关于行政处罚、行政复议的一般规定，实施在后，是新的规定；《条例》中有关治安处罚、申诉规定属于特别的行政处罚、行政复议规定，实施在前，是旧的规定。新的一般规定与旧的特别规定不一致时，根据《立法法》第八十五条的规定，“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。”而全国人民代表大会常务委员会尚未就《处罚法》、《复议法》、《条例》不一致之处如何适用的问题作出裁决，原因可能在于《条例》正在修改之中。《条例》的实施早于《处罚法》、《复议法》十余年，1994年虽作修改，只是就部分实体内容的增添，而程序部分未有变化，原有的程序内容已不适应新形势的发展要求，所以采用后法优于前法的原则来处理《处罚法》、《复议法》、《条例》不一致之处如何适用的问题较妥。为此

我们在执行《条例》时应注意以下几点：

一、《条例》未作出规定的，而《处罚法》《复议法》作出了规定，应适用《处罚法》《复议法》的规定。
1、地域管辖问题。《条例》对违法行为的地域管辖未作规定，公安机关往往对发生在本行政辖区以外的违反治安管理行为实施处罚，而《处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”那么，对违反治安管理的行为也应由违法行为发生地的公安机关查处，不得超出本行政辖区办理治安案件。
2、告知程序和听证程序问题。《条例》对此也未作规定，而《处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。……”第四十一条又规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”公安机关在实施治安处罚前应当依照《处罚法》的规定告知当事人违法事实、处罚依据和理由以及其依法享有的陈述权、申辩权。依照《条例》第三十条、第三十一条、第三十二条作出较大数额罚款（个人2000元以上）处罚前还应告知当事人有要求公安机关举行听证的权利。
二、《处罚法》有关条款先作出一般规定，又明确“但书”“法律、行政法规另有规定的除外”者，尽管《条例》的规定与《处罚法》的一般规定不一致，仍适用《条例》的规定。
1、对违法行为的追究时效。《处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。……”而《条例》第十八条规定：“违反治安管理行为在六个月内公安机关没有发现的，不再处罚。……”对违反治安管理的行为，尽管公安机关发现时未超过二年，但超过六个月的，也不应予以处罚。
2、处罚主体。《处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《条例》第三十三条规定：“对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决；在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡（镇）人民政府裁决。”《条例》以法律的形式授权公安派出所可以自己的名义作出五十元以下罚款、警告的处罚，公安派出所也是公安行政处罚的主体。其他不直接属于县级人民政府工作部门但相当于县一级的公安机关也是公安行政处罚的主体。
三、《处罚法》《复议法》有关条款作出一般规定，未“但书”“法律、行政法规另有规定的除外”，《条例》的规定与《处罚法》《复议法》的一般规定不一致者，应遵守《处罚法》《复议法》的规定。
1、简易程序的适用。《处罚法》第三十三条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。……”没有“法律、行政法规另有规定的除外”的“但书”。《条例》第三十四条第一款却规定：“对违反治安管理的人处警告或者五十元以下罚款的，或者罚款数额超过五十元，被处罚人没有异议的，可以由公安人员当场处罚。”公安部于1989年3月18日、1992年9月9日、1993年3月25日先后以《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的通知》、《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的补充通知》、《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的批复》，对可予以当场处罚的违反治安管理行为的种类进行了规定，并且将罚款处罚的数额限定在二百元以内。《条例》及公安部的三个通知（批复）与《处罚法》是抵触的，所以，我们应当遵守《处罚法》的规定，当场处罚罚款的数额不得超过五十元。
2、对罚款处罚的执行。《处罚法》第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”而《条例》第三十六条第一款规定：“受罚款处罚的人应当将罚款当场交公安人员或者在接到罚款通知或者裁决书后五日内送交指定的公安机关。无正当理由逾期不交纳的，可以按日增加罚款一元至五元。拒绝交纳罚款的，可以处十五日以下拘留，罚款仍应执行。”《条例》赋予了公安机关对拒绝缴纳罚款的当事人予以行政拘留的强制执行权。《处罚法》对此无特别规定。《处罚法》对加处罚款作了刚性规定，即“每日按罚款数额的百分之三加处罚款”；《条例》则是弹性规定，即“按日增加罚款一元至五元”。公安部《关于执行〈中华人民共和国治安管理处罚条例〉若干问题的解释》第十六条又规定：“拘留后仍拒绝缴纳罚款，可以通知其所在单位从本人工资中扣除或扣押财物折抵。”这一规定与《处罚法》第五十一条第二项的规定的含义也是不同的。《处罚法》规定的“扣押财物”是指行政机关在查处违法行为时依法扣押的财物，而公安部的解释中的“扣押财物”是指执行处罚时扣押财物。《条例》和公安部的解释赋予了公安机关对罚款的强制执行权，而《处罚法》只是规定了行政机关“申请人民法院强制执行”的权利，那么，公安机关就不再有权对拒绝缴纳罚款的当事人予以行政拘留，不再有权扣押当事人的财物折抵罚款，对当事人加处罚款也只能是每日加处罚款数额的百分之三。
3、当事人申请行政复议的期限和复议机关作出复议决定的期限。《复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。”而《条例》第三十九条规定：“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决；不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼。”显然，《复议法》是从充分保护当事人权益和限制行政机关权利的立场出发，给当事人充分的时间行使自己的权利，敦促行政机关依法行政，提高工作效率。公安机关应当告知当事人不服治安处罚申请复议（申诉）的期限是六十日，而不再是五日；复议机关作出复议决定（申诉裁决）的期限仍然是五日。
4、当事人对复议机关的选择。《复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”而《条例》第三十九条规定被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人“向上一级公安机关提出申诉”。《复议法》给予当事人双向选择复议机关的权利，《条例》规定的是单向选择。按照《复议法》的规定，当事人对作为县级人民政府工作部门的公安机关作出的治安处罚不服的，应当可以向该县级人民政府申请复议。对不属于县级人民政府工作部门的公安机关依法作出的治安处罚不服的，公安部作出解释向上一级公安机关申请复议。

公安部对待《条例》与《处罚法》、《复议法》关系的态度

《处罚法》、《复议法》实施以来，如何处理其与《条例》的关系问题，公安部没有作出专门的规定。从公安部的几个规范性文件可以看出其所采用的原则。
公安部在《关于行政处罚听证范围中“较大数额罚款”数额的通知》（公通字[1996]62号）中规定：“对个人处以二千元以上罚款的……，在做出处罚决定前，应当告知当事人又要求听证的权利，当事人要求听证的，应当组织听证。”在《关于公安机关贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉若干问题的意见》（公通字[1999]72号）第13条规定：“公安机关作出行政行为所依据的法律中规定的行政复议申请的期限少于六十日，公民、法人或者其他组织在六十日内提出行政复议申请的，履行复议职责的公安机关应当受理。”第14条规定：“履行行政复议职责的公安机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；现行法律规定的行政复议期限少于六十日的，从其规定。”《交通违章处理程序规定》中也规定了对当事人予以处罚的，应当告知其交通违章行为的事实、处罚的理由和依据以及其依法享有的陈述权、申辩权、要求举行听证权。以此可以看出公安部采用了后法（《处罚法》《复议法》）优于前法（《条例》）的原则。
公安部在《关于对因拒绝交纳罚款而被裁决拘留不服能否申请行政复议的批复》（公复字[2000]5号）中批复：“《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十六条第一款规定：‘受罚款处罚的人应当将罚款当场交公安人员或者在接到罚款通知或者裁决书后五日内送交指定的公安机关。无正当理由逾期不交纳的，可以按日增加罚款一元至五元。拒绝交纳罚款的，可以处十五日以下拘留，罚款仍应执行。’本款规定的拘留，是一种限制人身自由的执行罚，属于具体行政行为，被裁决拘留的人对拘留决定不服的，可以依法申请行政复议。 ”如果公安部认为依照《处罚法》的规定，对拒绝缴纳罚款的予以拘留于法无据，必然要在批复中先强调对拒绝缴纳罚款的不能拘留，然后批复如果对其拘留，当事人依法可以申请行政复议。《交通违章处理程序规定》第二十五条 规定：“当事人不履行罚款处罚决定，拒绝缴纳罚款的，除依照本规定执行外，还可以依据治安管理处罚条例的规定，对当事人处以行政拘留或者依法申请人民法院强制执行。”以此可以看出公安部又采取了特别法（《条例》）优于普通法（《处罚法》）的原则。
以上可以看出公安部在对待《处罚法》、《复议法》与《条例》的关系问题上，不是采取同一个原则，一会儿是后法优于前法的原则，一会儿是特别法优于普通法的原则。

公安执法中的不适应点

公安机关在执行《条例》中，依法适用《处罚法》和《复议法》，在查处违反治安管理的行为时，切实保障当事人依法享有的权利。由于各种因素的影响，在执行《条例》和《处罚法》、《复议法》中，有着不适应之处。
一是随着经济的发展，以较小数额罚款已不足于达到处罚、教育违法者的效果。将当场处罚罚款、派出所依法裁决罚款的数额限定于五十元以下，将大量的数额不是较大但又超过五十元罚款的处罚权以普通程序由县级公安机关裁决，造成执法成本的大幅度增长。二是履行完告知程序，然后作出处罚裁决，造成处罚时间的拖延，违反治安管理人也借机逃避他处，拒绝接受处罚，从而加大了民警工作量和办案经费。三是公安机关没有对罚款的强制执行权，对于数额小的罚款申请法院执行，费时费钱，得不偿失。为收缴罚款，往往做法违反规定。四是对行政拘留的暂缓执行和复议申请期限的超长规定，使行政处罚不能及时发挥处罚少数、教育多数、制止违法、平息事态的作用。
公安机关真正的严格的按照《条例》、《处罚法》、《复议法》的规定执法，现实与规定还有一定的距离。《条例》正在修改之中，《处罚法》、《复议法》也有待于进一步完善。只有将客观现实与法学研究的先进成果结合起来，使制定出来的法律能够得以切实地贯彻执行，才能推进我国的法制建设进程。
　　　　　　　　　　　　　　
(作者：咸阳市公安局秦都分局法制科 杨联利）