广东省人民政府办公厅


广东省《国家行政机关公文处理办法》实施细则
广东省人民政府办公厅


第一章 总则
第一条 为了使我省各级国家行政机关公文处理工作规范化、制度化，根据国务院办公厅《国家行政机关公文处理办法》（国办发〔1987〕9号）的的规定，结合我省情况，特制定本实施细则。
第二条 各级国家行政机关的公文（包括电报，下同），是传达贯彻党和国家的方针、政策，发布行政法规和行政措施，请示和答复问题，指导和商洽工作，报告情况，交流经验的重要工具。各级国家行政机关应有领导同志主管公文处理工作，经常检查督促和指导，认真做好公文处理
工作，为社会主义现代化建设服务。
第三条 各级国家行政机关应发扬深入实际、联系群众、调查研究、实事求是和认真负责的工作作风，克服官僚主义、形式主义和文牍主义，不断提高公文处理工作的效率和质量。
第四条 公文处理必须做到准确、及时、安全。公文统一由文书部门负责收发、登记、分办、传递、用印、立卷和归档。
第五条 国家行政机关的公文处理工作，应贯彻党政分开的原则。
第六条 各级国家行政机关的公文处理工作，必须严格执行有关保密规定，确保国家秘密。
第七条 上级行政机关的秘书部门对下级行政机关的秘书部门的公文处理工作，在业务上负有检查、指导的责任。

第二章 公文主要种类
第八条 各级国家行政机关的公文种类主要有：
一、命令（令）、指令
发布重要的地方性行政规章，采取重大强制性行政措施，任免、奖惩有关人员，撤销下级机关不适当的决定等，用“命令（令）”。
发布指示性和规定性相结合的措施或要求，用“指令”。
二、决定、决议
对重要事项或重大行动做出安排，用“决定”。
经会议讨论通过并要求贯彻执行的事项，用“决议”。
三、指示
对下级机关布置工作，阐明工作活动的指导原则，用“指示”。
四、布告、公告、通告
公布应当普遍遵守或周知的事项，用“布告”。
向国内外宣布重要事项，用“公告”。
在一定范围内公布应当遵守或周知的事项，用“通告”。
五、通知
发布行政规章，转发上级机关、同级机关和不相隶属机关的公文，批转下级机关的公文，要求下级机关办理和需要周知或共同执行的事项，用“通知”。
六、通报
表彰先进，批评错误，传达重要情况，用“通报”。
七、报告、请示
向上级机关汇报工作、反映情况、提出建议，用“报告”。
向上级机关请求指示、批准，用“请示”。
八、批复
答复请示事项，用“批复”。
九、函
相互商洽工作，询问和答复问题，向有关主管部门请求批准等，用“函”。
十、会议纪要
传达会议议定事项和主要精神，要求与会单位共同遵守、执行的，用“会议纪要”。

第三章 公文格式
第九条 公文一般由标题、发文字号、签发人、秘密等级、紧急程度、主送机关、正文、附件、印章、发文时间、抄送机关、附注等部分组成。
一、公文标题，应当准确简要地概括公文的主要内容，一般由发文机关、事由、公文种类三部分构成；公文版头已有发文机关名称的，标题可省去发文机关。除批转法规性文件外，公文标题一般不加书名号和其他标点符号。
二、发文字号，包括机关代字、年号、顺序号。文件有版头的，发文字号注在版头与红线之间；无版头的，注在标题的右上方。机关联合发文，只标明主办机关发文字号。
三、向上级机关请示或报告，应注明签发人，签发人姓名注在红线的右上方，文件末尾应注明联系人和电话号码。
四、公文必须加盖印章。印章盖在年、月、日的中上方，上沿不压正文，下沿略压年、月、日。如正文末面无空档，可另加一空白面注上日期盖章，并在该页的左上方标明“（此面无正文）”。
五、发文时间，原则上以领导人签发或会议通过的日期为准；联合行文，以最后机关签发的日期为准。
六、秘密公文应根据秘密程度分别标明“绝密”、“机密”、“秘密”，秘密等级注在版头右上方，加中括号，密件顺序号注在版头左上方。
七、紧急公文应根据紧急程度分别标明“特急件”、“急件”，紧急等级注在标题左上方，加中括号。
八、会议通过的文件，应在标题之下、正文之前居中注明通过日期和会议名称。
九、发文机关应写机关全称或规范化简称。联合发文，应将主办机关排列在前。
十、公文如有附件，应在正文之后、发文日期之前注明附件名称和件数。
十一、公文字体。铅印文件，正文一般用三号字体，打印的文件，一般用三号或四号字体。
十二、公文文字应从左至右横写横排。
第十条 公文用纸一般用十六开型（长二百六十毫米、宽一百八十五毫米），在左侧装钉。布告、通告用纸大小，根据实际情况确定。公文左侧空白二十毫米，右侧空白二十毫米，天白四十五毫米，地白三十毫米。

第四章 行文规则
第十一条 各级国家行政机关的行文关系，应根据各自隶属关系和职权范围确定。
一、省人民政府对市、县人民政府和省人民政府各部门直接行文。
二、各市人民政府和省人民政府各部门向省人民政府报告和请示工作。
三、各县（市）、自治县、市辖区人民政府向市人民政府报告和请示工作。
四、政府各部门在自己的职权范围内可以互相行文，可以同上一级政府有关部门或下一级政府有关部门互相行文；也可以根据本级政府授权和有关规定，对下一级政府行文。
第十二条 各级国家行政机关一般不要越级请示。因紧急、特殊情况必须越级行文时，应抄报所越过的机关。
第十三条 同级政府可以联合行文，各级政府可以和上一级政府有关部门联合行文，政府各部门可以联合行文。
第十四条 部门之间需要行文协商解决的问题，应直接行文，不应报政府转办。同级政府之间可以协商解决的问题，不应报请上级政府转办。
第十五条 向上请示或报告涉及到其他部门或地方职权范围的，主办机关要与有关部门或地方协商一致；经协商仍不一致的，应如实上报上一级政府裁决。未经协商一致或未经上级机关裁决的，不得各自向下行文。
第十六条 向下级机关的重要行文，应抄报直接上级机关。
第十七条 请示的公文，应一文一事，主送一个机关，不要同时抄送下级机关。除上一级领导直接交代的外，请示不要直接送领导者个人。
第十八条 上级机关向受双重领导的下级机关行文时，应同时抄送另一上级机关。受双重领导的机关向上请示报告，应根据内容写明主报机关和抄报机关，由主报机关负责答复。
第十九条 发文应当根据需要确定主、抄送机关，不得滥发滥抄。
第二十条 经过批准在报刊发表注明不另行文的公文，应视为正式公文依照执行，并予以立卷归档。除法规、规章外，一般不再印发。

第五章 公文办理
第二十一条 收文处理。一般包括登记、分办、拟办、批办、催办等程序。
一、主送本机关的文件，抄送本机关的重要文件，以及注有密级的简报、资料等，均应统一进行登记。
二、来文可按办件、阅件进行分类。办件一般包括上级机关对本机关的指示、通知，下级机关的请示、报告，同级机关需要答复的来文。阅件一般包括抄送文件、简报、资料和不需要本机关办理的其他参阅文件。
三、需在办理的公文应根据来文内容，分送给有关部门办理或送领导人批示后办理。需要送领导人批办的公文，承办人应提出具体的拟办意见，领导人对公文如何办理应作出明确批示。紧急公文应明确承办期限。文书部门应根据时限要求对承办单位和承办人进行督促催办，以防止拖延
积压或漏办。
四、抄送件、简报、资料等阅件，属一般的可分送给有关部门阅存，重要的应送有关领导人传阅。
五、需要传阅或批办的公文，承办人应根据文件规定的阅读范围或领导批示，安排传阅或批办，领导人之间不宜直接横向传递，以防积压或传失。
第二十二条 发文处理。一般包括拟稿、审核、签发、缮印、校对、用印、封发等程序。
一、草拟公文的要求
（一）要符合国家的法律、法规，符合党和政府的方针、政策及有关规定。如提出新的政策规定，应尽量与原来的有关政策相衔接，并加以说明。
（二）行文所依据的事实要确实，行文的指导思想和解决问题的主要意见、原则、方针、措施要明确，办理事项的时间、地点、范围、原因、理由要交代清楚。
（三）根据行文目的和内容，确定适当的公文种类，要注意区分请示与报告、通知与函。
（四）草拟文稿应根据行文目的与公文种类，构思公文的层次结构，选择适当的文字，力求层次分明，结构严谨，文字朴实精炼，书写工整。引用公文应注明引文的时间、机关、标题和发文字号。使用简称时，应先用全称，并在括号中注明简称称谓。要使用规范的汉字。公文中的数字
，除发文字号、统计表、计划表、序号、百分比、专用术语和其他必须用阿拉伯数码者外，一般用汉字书写。同一公文中，数字的使用应前后一致。
（五）草拟公文必须使用统一格式的公文稿纸。公文稿纸一般为十六开、横写。其栏目一般包括主办机关、发文范围、拟稿人、核稿人、签发人、发文字号、秘密等级、紧急程度、印刷份数等。
二、公文审核。文稿在送领导人审批签发前，应由有关业务部门负责人或秘书部门负责人进行审核。
审核的重点：
（一）是否需要行文，行文的名义、公文种类是否适当；
（二）文稿内容与法律、法规以及上级机关的有关规定是否一致，与本机关发过的公文是否衔接；
（三）依据的事实是否充分、确实，政策、措施和要求是否明确具体、切实可行；
（四）处理程序是否完备，涉及其他部门的问题是否协商一致，行文关系及公文格式是否符合规定；
（五）文字叙述是否符合文法和逻辑，标点符号是否正确。
审核时如发现有不妥之处，必须进行修改。属于重要的原则性问题，应退回原承办部门修改。不必行文的，应送有关领导人批准后通知原承办部门或人员。
三、公文签发。各级国家行政机关发出的公文，应由机关领导人签发；重要的或涉及面广的，由正职或主持日常工作的副职领导人签发。有的公文（如会议通过的公文等），可由秘书长或办公厅（室）主任根据受权签发。联合行文，应由行文机关的主要领导人分别在同一稿件上签发。

机关领导人签发公文，要在“签发人”栏内写明具体意见和签署姓名、时间，不要以划圈代替签发。
四、草拟、修改、审核和签批公文，要用钢笔、毛笔或档案圆珠笔。
五、公文签发后付印。印件页面要美观大方，符合公文格式。装钉要整齐牢固，不漏页、错页、粘页。
六、公文校对以原稿为准，重点校对文字和格式，非承办人不得擅自改动原文，如对内容有疑问或发现错漏，应请承办人予以核对。
七、盖印。监印员应根据领导人的签发和应发份数盖印。铅印公文一般由专门机要印制单位用机器套印。委托其他单位套印公文时，应指定专门人员现场监印。
八、公文的秘密等级，应根据公文的内容和印发范围，由承办人提出建议，签发人核定。
九、上一级机关的发文，除绝密或注明不准翻印的外，红下一级机关的秘书长或办公厅（室）主任批准，可以翻印、转发。翻印时要注明翻印的机关、时间和份数。

第六章 立卷、销毁
第二十三条 公文办完后，机关文书部门应根据文书立卷、归档的有关规定，及时将公文定稿、正本和有关材料整理立卷。
立卷的范围：本机关工作活动中形成的重要文件、会议文件、会议记录以及反映本机关职能活动需要立卷的有关材料（包括照片、录像带、录音带、电脑软盘、出版物）等。
第二十四条 公文立卷应以本机关形成的公文为重点，根据公文形成的的特征、相互联系和保存价值分类整理，保证齐全、完整，正确反映本机关的主要工作情况，便于保管、查找和利用。
第二十五条 立好的案卷，应按照有关规定，定期向档案部门移交。个人不得保存应存档的公文。
第二十六条 没有存档价值和存查必要的公文，经过鉴别和主管领导人批准，可以销毁。销毁秘密公文要进行登记，有专人监督，保证不丢失，不错销、漏销。

第七章 附则
第二十七条 外事、军事、司法、行政法规等方面的公文处理办法，按照上级主管部门的规定和相实施细则，由有关部门另行制定。
第二十八条 本细则自发布之日起施行，1980年9月6日广东省人民政府办公厅印发的《广东省国家行政机关公文处理的暂行规定》同时废止。其他有关我省各级国家行政机关公文处理的规定，与本细则不一致的，以本细则为准。
第二十九条 各市、县、自治县、市辖区人民政府，省人民政府各工作部门、直属机构，可根据本实施细则，结合实际情况，制定本机关辖属范围内适用的公文处理制度。
第三十条 本细则的解释，由广东省人民政府办公厅负责。



1988年3月23日
环境法究竟是私法还是公法，在国内一直存在争议。应该说在我国，以环境保护法为中心的环境法律体系，既包含公法的内容，也有私法的规范。但是在德国，这个问题却不一样，德国的环境法主要是公法，行政法和行政诉讼构成环境保护的主要法律内容。

德国的环境保护法内容庞杂，一共约有9000个相关文本，甚至还有中世纪单项文本，按照今天的规定，也属于环境法，比如禁止给井水投毒、保护狩猎地区等。德国19世纪的经济大发展时期，环境法也开始大规模发展，后来是战争时期和战后时期，由于关注工业复兴，环境法的发展出现停滞，直到上世纪70年代，德国才提出环境法的3个目标。现在德国政府将环境保护作为重点，在经过日本海啸等事变，改变了德国环境法的工作倾向，如放弃核能，采用风能等。

德国环境法的法律渊源既有国内法的规定，也有国际法的渊源，特别是欧盟法的规定，如莱茵河的保护规定，而德国作为欧盟的成员国，欧洲的法律，有的可以直接适用，有的转化适用，公众知情权、参与权、参加听证会议权等权利，均来自欧盟法，德国依托欧盟法的体系，建立了德国环境法体系。同时按照《基本法》第20a条的规定，环境权利在德国具有很高的位阶，德国的环境法主要是公法（当然也有部分私法），通过法律建立全方位、多层面的环保法律体系。

德国环境法有三原则：预防原则（可持续发展原则）、污染者负担原则和合作原则。预防原则是基于这样的一个认知：对环境造成消极影响的最好办法就是预防，通过在法律活动中明确预防原则，体现避免污染优先于治理污染的精神，确保经济与社会发展是可持续的发展；与我国环境法的原则相同，德国环境法也采取谁污染谁治理的原则，由污染者承担治理费用，只有由于现实原因无法让污染者承担责任时，才由社会公众承担；而合作的原则是要求各种社会力量（公民、企业、社团等）协同合作，防止环境污染，正是该原则要求建立公众参与相关的环境决策过程，并通过行政诉讼来维护自己合法权益。

环境法主要内容包括水利法、垃圾法、土壤保护法、环境信息法等。

水利法：政府有责任保护水源，法律规定了预防措施。在经济建设过程中，德国也曾经对河床、水路进行人为修正，结果也受到自然的报复，所以该法要求不是在水灾后进行建设，更重要的是回复河道的原貌，比如建立湿地保护区。

垃圾法：德国刚刚进行修改，改为《循环经济法》。在该法中垃圾不再被视为垃圾，而是按照循环经济的要求进行规范。可持续发展原则对于大工业城市是一个挑战，是为子孙留下发展空间，循环经济法就涉及可持续发展问题。法律首先是将垃圾分类，将垃圾进行定义，最高境界是不产生垃圾，比如包装器具，生产商在生产包装器具时，有责任想到回收时应该如何处理，避免垃圾的产生；二是可以回收再利用；三是将垃圾用于生产能源；四是进行垃圾处理。污染不是最主要的问题，资源的利用才是最重要的问题，如水资源。

土壤保护法：土壤的保护虽然与污染没有直接关系，在上世纪70年代德国对垃圾采取填埋的方式，污染了土壤。土壤被污染后，土地所有者有义务来清除污染。但是如果土壤的清除费用超过土地的价值，谁来买单？最终可能是公共财政买单。

环境责任的承担：谁污染谁解决，是各国通例。德国虽然有规定，但是执行不好，最终还是全民买单。既然是全民买单，是对公共成本的消耗，则政府必须扶植相关产业。德国已经宣布放弃核能，而用可再生能源，这会导致对核能相关的电力设施进行更新，需要大量的财政支持。而环境责任的方式包括：直接控制某种行为，如提倡或者禁止某种行为；间接控制的行为：如征收排污管理费等，当然还有其他措施，如建立专门的企业环境保护专员（当然对于尽职的企业的环境保护专员有特殊的劳动保护），要求企业履行自己的义务；通常而言，环境保护的措施首先由州政府来执行，也有需要地方政府来执行的，但是联邦政府往往只具有有限的执行权。

环境信息法：为了增加环境信息透明，规定了这一法律。保证每个人都有权向联邦负有信息披露义务的机关索取关于环境方面的信息。各州也制定了州的环保信息披露的法律。

对于环境法的这些公法规范，同时在程序上和其他部门法上，确保行政程序优先。

而为了贯彻预防原则，对于环境保护中产生的争议应该在涉及环境的项目开始之前就解决相关的争议，因此德国建立了大型项目公众参与的制度和环境行政诉讼制度，而相关的私权救济则应以行政诉讼为先。

比如当企业提起一个大型项目，需要向有关的行政机关提交相应的规划和可行性报告，行政机关应该将相应的报告对外披露，并规定一定的公示期，在公示期内，与这一项目利害相关的当事人可以就项目提起异议，政府在逐项审查相关异议后作出答复，并下达“项目确认书”，对于行政机关的项目确认书仍然存在异议的人可以提起行政诉讼。

同时，在其他法律部门也贯彻行政优先的原则，如在刑法中就规定了行政从属性原则，这一要求环境刑法要有相应的环境行政法为前提，德国在《第十八次刑法修正法》制定了环境刑法，在《刑法典》的第29章整整一章中予以规范。以德国《刑法典》第204条为例，该条规范水污染行为，强调“未经授权的行为”，即违法性是未获得行政授权的行为，这一授权的基础是法律的规定、法院的裁定或者是可以执行的行政行为、或者是行政行为可以执行的义务，还有公法合同的约定。

在民法中也有类型的规定，如果当事人没有参与相应的行政程序，如公众听证程序，则不能依据《民法典》第1004条的规定享有排除妨碍的防御性请求权，其依据《民法典》第823、826条和《环境责任法》的第1条所享有的损害赔偿请求权也会受到限制。

通过这些制度规范，确保德国的环境救济在行政程序开始前，就能够有效的运作，进而将环境污染限制到最小程度，促进社会可持续发展。


（作者单位：国家法官学院）