合伙民事主体资格探究/陈建梅

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 08:01:06   浏览:9133   来源:法律资料网
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合伙民事主体资格探究

陈建梅


内容摘要:在我国,随着近年来各种合伙企业和组织的普遍发展,关于合伙的法律地位问题越来越受到民法学界的关注。本文对合伙的财产和责任这两个主要方面进行了分析,通过对合伙人出资、合伙财产性质以及合伙财产保全这三个方面的分析,解释说明合伙财产与自然人、法人财产的不同;通过对合伙人责任即补充性连带无限责任的分析,更进一步明确了合伙不同于自然人、法人的特性。从而得出结论:合伙应为独立的民事主体。
《民法通则》颁布前后,学术界有主张合伙是自然人和法人以外的第三民事主体的学说存在。对合伙,可以从两个角度加以认识。一方面,合伙是一种合同,它规定合伙人之间的权利义务关系,这是合伙的内部关系。如果从合同的角度认识合伙,立法者会将其规定在民法典的债篇中;另一方面,在许多情况下,合伙合同又是不同于一般的行为性合同的组织性合同,合同订立的结果是一个经营主体的产生。因此,独资企业,合伙和法人,从来都是企业存在的三种形式。公司法中的无限公司,实际上就是合伙;两合公司,实际上就是有限合伙。《民法通则》未明确规定合伙为第三民事主体。但把合伙规定在关于主体的第二章,显然立法者受到了合伙为第三主体说的影响,具有承认合伙的主体地位的意图。1997年,我国已经制定了合伙企业法,更明确了立法者的这个意图。随着近年来各种合伙企业和组织的普遍发展,关于合伙的法律地位问题也越来越受到民法学界的关注。本文试图对合伙的财产和责任这两个主要方面的分析,通过对合伙与自然人、法人的比较,从而得出结论:合伙应为独立的民事主体。

一、关于合伙是否为独立民事主体的理论分歧

  关于合伙的法律地位,有广义和狭义两种内容。从广义上讲,是指合伙的一切法律属性,包括合伙的概念、条件、名称、分类、权利能力和行为能力、财产的归属、责任形式,以及是否为独立的民事主体等。从狭义上讲,合伙的法律地位,仅指其能否在法律上成为一类民事主体,享有特定的权利和承担特定的义务。本文所指的合伙的法律地位是指狭义。目前,关于合伙的法律地位在理论上形成了以下具有代表性的意见:
  (一) 否定说。认为民事主体只有自然人和法人两种,个人合伙是自然人从事商品经济活动的特殊表现形式,属于自然人范畴;法人合伙是法人从事商品经济活动的特殊表现形式,属法人范畴,合伙是自然人和法人所派生出来的。
  (二) 肯定说,承认合伙为“第三民事主体”,但其表述各异。具体来讲有四种不同的观点;其一,合伙应成为我国独立的民事主体,与自然人和法人并列,认为合伙具有民事主体资格。[1](P128-131)其二,“基本承认合伙为独立民事主体,认为它是民事主体制度历史沿革的第二阶段,是自然人与法人之间的中介,是法人制度的萌芽。但该观点没有将合伙纳入民事主体制度中阐述,主要是在债权编中以合伙合同予以论述” [2](P75)其三,合伙可以成为民事主体,但必须符合一定的条件,(1)需要有合伙字号,对外以合伙的名义进行民事活动。(2)需要有必要的登记制度。(3)需要有限制性规定,主要是限制具有民事主体资格的合伙再以合伙名义有参加其他合伙组织。[3]其四,应有条件的承认合伙为民事主体。其条件有:(1)必须有两个以上公民或法人按照协议组成,且参加人应合伙经营、共同劳动。隐名合伙不享有民事主体资格。(2)合伙人应当对出资数额、盈余分配、债务承担、入伙和退伙、合伙终止等事项,订立书面协议。(3)合伙财产应当归合伙人共同共有,有合伙人统一管理和使用。共同共有的财产一般应与其经营规模保持适当比例,必要时法律也可要求合伙人在申请登记时提供担保。(4)合伙组织一般应主要从事盈利性的经营活动。(5)要符合法定程序,即要经当地公商行政管理部门登记并发给营业执照方可开业。(6)合伙组织应有自己的字号和负责人,并能以字号名义对外进行民事活动。在民事诉讼中以依法核准的字号为诉讼当事人,并由合伙负责人为诉讼代表人。合伙负责人的诉讼行为,对全体合伙人发生法律效力。[4]
  我认为,合伙在财产和责任方面区别于自然人和法人的特殊性,决定了其应为独立的民事主体。同时,合伙由合伙合同和合伙组织两个不可分割的部分组成,前者是仅对合伙人有约束力的内部关系,后者是全体合伙人作为整体与第三人产生法律关系的外部形式。二者结合起来构成完整的合伙概念。而肯定说中的第二、三种学说分别侧重于合伙合同、合伙组织一个方面,这是不科学的。换言之,合伙应为独立的民事主体,但作为独立民事主体的合伙的内涵是特定的,即合伙是通过合伙合同而成立的一种团体组织,因而我们无须在承认合伙为独立民事主体这个前提下又强调合伙的合伙合同或合伙组织方面,否则在方法论和逻辑上是循环论证的。否定说的第四种学说就很科学。

二、对合伙财产的分析

  合伙财产,主要涉及合伙人出资、合伙财产性质以及合伙财产保全这三个方面。通过对这三个方面的分析,我们可以发现合伙财产与自然人、法人财产的不同,以及现行立法在合伙财产问题上的得失。
(一)合伙人出资
《合伙企业法》第11条规定,合伙人可以用货币、实物、土地使用权、知识产权或者其他财产权利出资,在这一点上,与股东向公司出资无异。该条第3款又同时规定,合伙人也可以用劳务出资,则与股东向公司出资有别。法律对合伙人和公司股东出资作不同的要求,究其原因,一方面在于合伙企业是依合伙人的合意而成,其规模较小,设立灵活,只要合伙人协商一致,同意以劳务出资,法律则不加干涉;另一方面,则因为合伙人对合伙债务负无限连带责任,这与公司股东对公司债务仅以出资额为限承担有限责任,公司则以其全部资产对公司债务承担责任是不同的。因而合伙人的出资无须具有可转移、可随时兑现的功能。合伙人可以用劳务出资,这是合伙企业的一个特点。
  共享收益、共担风险是合伙企业的重要特征。因而各国对以劳务出资的合伙人参与合伙盈亏分配均有规定,但其具体规定又各不相同:1?德国民法典第722条规定,损益分配比率未约定的,不论出资种类,各合伙人平均分配损益。2?法国民法典第1853条规定,只以劳务出资的合伙人,其分配利润及损失的比率与出资最少的合伙人的比率相同。3?台湾民法典第677条规定,以劳务为出资的合伙人,除合同另有约定外,不负担损失之分配。在我国大陆,对这个问题予以规定的是《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》的第48条和《中华人民共和国合伙企业法》的第32条。笔者认为后者的规定要优于前者,它借鉴了德国民法典的做法,规定“合伙企业的利润和亏损,由合伙人依照合伙协议约定的比例分配和分担;合伙协议未约定利润分配和亏损分担比例的,由各合伙人平均分配和分担”,将当事人自由原则这一合同法的最高理念,贯彻于合伙企业的利润分配和亏损分担上,从而充分尊重了合伙人的意思自治,既不歧视也不偏袒任何合伙人,可以充分保护合伙人各方的利益。
  (二) 合伙财产性质
  我国《民法通则》第32条对个人合伙财产的性质作了这样的规定:合伙人投入的财产,由合伙人统一管理和使用。合伙经营积累的财产,归合伙人共有。而《合伙企业法》第19条规定:合伙企业存续期间,合伙人的出资和所有以合伙企业名义取得的收益均为合伙企业的财产。合伙企业的财产由全体合伙人依照本法共同管理和使用。它没有区分合伙人的出资和合伙经营积累的财产,也没有规定合伙财产性质。
  对于这两个不同的规定,有一种观点认为,“我国《合伙企业法》这一规定具有极大的科学性和灵活性,既吸收了《民法通则》的优点,也摒弃了其缺陷;既考虑到了合伙企业财产组成内容的复杂性,又照顾到了全体合伙人对合伙企业的财产进行共同管理和使用的权利与实际需要。因此,这是一条成功的法律规定”。[5]另外一种观点认为,《合伙企业法》的规定存在着如下缺陷;将本已明确的财产关系模糊化,给合伙解散或终止时的财产处理带来困难,因此,《合伙企业法》第19条关于合伙财产的法律性质的规定与《民法通则》相比 似乎有不进却退之嫌。[6] 我认为,第一种观点显然在法理上是经不起推敲的。现代民法上的财产权制度,其本身并不是要模糊个人财产、合伙财产以及合伙财产内部构成的界限,而正是通过确定各种财产的法律性质,充分保护财产主体的权利及第三人的利益。对于合伙经营积累的财产,理应归全体合伙人共有,而合伙人投入的财产,它可能归出资人个人所有,也可能构成合伙人的共有财产,但均由合伙人统一管理和使用。因而,“《民法通则》第32条的规定是符合我国实际情况的,它对合伙人出资财产性质上的灵活规定,为合伙经营方式的充分发挥提供了法律依据”。[7](P146)
  (三) 合伙财产保全
  合伙财产一般为全体合伙人共有,即使不共有,也应统一管理和使用,其目的在于维护合伙经营,并保护善意第三人的利益和交易的安全。为了保障此目的的实现,《合伙企业法》第20、21、24、41和42条规定了合伙财产保全制度。
  1、合伙财产分割的禁止。合伙人在合伙清算之前,不得请求分割合伙财产。
  2、合伙份额转让的限制。合伙人向合伙人以外的人转让份额,须经其他合伙人的一致同意;合伙人之间转让份额,应当通知其他合伙人。
  3、合伙份额出质的限制。合伙人以其在合伙企业中的财产份额出质的,须经其他合伙人一致同意,否则其行为无效或作为退伙处理。
  4、合伙债权抵销的禁止。合伙企业中某一合伙人的债权人,不得以该债权抵消其对合伙企业的债务。
  5、合伙代位权的禁止。合伙人个人负有债务,其债权人不得代位行使合伙人在合伙企业中的权利。
三、合伙的债务承担

(一)合伙人的责任
  合伙人的责任,即合伙人对合伙债务所负的清偿责任。责任是对债务的担保。合伙能力对外行使的结果之一,是合伙发生对第三人的债务。以何种财产作为经营体之债务的担保,构成区分不同民事主体的重要标准。自然人以个人的全部财产作为该种债务的担保,称之为个人的无限责任;法人以独立于法人成员的财产作为该种债务的担保,换言之,法人的担保手段不延伸于法人成员的财产,称之为有限责任;我国《合伙企业法》第39条规定:“合伙企业对其债务负责,应先以其全部财产进行清偿。合伙企业财产不足清偿到期债务的,各合伙人应当承担无限连带责任。”这一规定表明合伙人的责任是补充性无限连带责任。
  1、合伙人责任的性质是补充性责任。合伙人承担合伙债务的顺序,决定了合伙人首先是以合伙的共有财产向债权人承担共同债务,然后再以个人财产承担连带责任。如果合伙的共有财产足以清偿合伙债务,则不发生合伙人的连带责任。
  2、合伙人对合伙债务承担无限责任。即合伙人应以自己的全部财产承担合伙债务的清偿责任,这主要是由法律一般对合伙人的出资标的的种类以及出资数额的大小没有限制所决定的。在这里,关于合伙人的无限责任有一个问题值得探讨;法人能否承担无限责任?对这个问题笔者赞成这种看法,“‘无限责任’概念,是从承担责任的财产范围来讲的,不是以承担责任的财产价值理解的,毫无疑问,任何民事主体的实际财产总是有限的”,[8](P149)因而法人是能够作为合伙人承担无限责任的,否认法人能承担无限责任,也将导致对法人的合伙资格的否认。
  3、合伙人对合伙债务承担连带责任。合伙人的连带责任是法定责任,其责任规则为:(1)每个合伙人均对全部合伙债务负清偿责任,合伙债权人一旦要求全部、部分或个别的合伙人清偿,被要求者即有义务予以清偿;(2)其清偿行为,对其他合伙人也有清偿的效力;(3)若其清偿的债务超过应担份额,则其就超出部分对其他应担合伙人享有追偿权。
  法人合伙在什么情况下承担连带责任也是有争议的。有学者认为,“根据《民法通则》第52条的规定,法人合伙只有在法律规定或协议约定负连带责任的情况下,才承担连带责任。因为,在法律无规定且不约定连带责任的情况下,法人合伙的合伙人不承担连带责任”。[9](P186)实际上,《民法通则》第52条是关于合伙型法人联营的规定,但从责任形式上看,合伙型法人联营与法人合伙是不同的。[10]合伙的本质特征之一就是合伙人对合伙债务承担连带责任,这是一种法定的责任规则,法人合伙无论在何种情况下均应承担连带责任,而法人联营成员对联营债务承担的连带责任不是法定的。
  (二)对连带责任涵义的再探讨
  在合伙人的责任中,实际上存在着两重责任关系,即合伙人与合伙债权人之间的连带责任关系,合伙人之间的责任分担关系。所以连带责任的承担,只是解决了外部责任关系,即对合伙债权的清偿问题,并没有解决内部责任关系,即合伙人之间的责任追偿和分担问题。
  有学者在列举了对合伙企业的债务清偿的多种情况后,认为合伙人之间的追偿现象可能会错综复杂,因而主张“对于合伙企业解散后的债务处理,最好能一次予以确定。一次性确定应不违背两个原则,一是不能损害债权人利益。二是不得违背《合伙企业法》及有关法律规定”。[11](P63)诚然,上述主张中的做法确有减少追偿之诉的作用,然而,简化诉讼的前提应是不妨碍债权人享有的连带债权的行使,不妨碍对债权人利益的保护,合伙债务的一次性确定首先将会损害债权人的利益。如果债权人没有放弃连带债权,则不能改变连带责任的适用。同时这种做法也不符合法律规定。连带责任是每个合伙人所应负的法定责任,合伙债务的一次性确定将使法律规则形同虚设。
(四) 双重优先原则
  合伙债务,是指合伙组织于其存续期间,以组织的名义,在与第三人发生的民事法律关系中所承担的债务。合伙人因其个人行为所产生的债务,它不是合伙债务,而是合伙人的个人债务。
  当合伙债务与合伙人个人债务同时存在,其承担债务的顺序应按照以下原则处理:合伙财产应首先用于偿还合伙债务,偿还之后若有剩余财产的,应根据各合伙人享有的财产份额进行分割,再分别用于偿还合伙人的个人债务;反之,合伙人的个人财产首先用于偿还个人债务,偿还个人债务之后若有剩余的,再用于偿还合伙债务。这就是国际上通行的“双重优先权原则”,该原则的重大价值在于:平等地保护了合伙的债权人和合伙人个人的债权人的利益。减少合伙人的连带无限责任之适用可能发生的消极后果。

四、合伙应为独立民事主体

  民事主体的本质条件包括两个方面:一是一定的社会经济条件的存在;二是国家法律的确认。民事主体是一定社会经济条件的产物,并须得到国家法律的确认。合伙能否成为民事主体,关键要看它是否具备以自己名义参加民事法律关系的条件。[12]笔者认为合伙已具备这种条件,其理由主要有:
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南昌市重大规划管理与协调暂行办法

江西省南昌市人民政府


南昌市人民政府关于印发南昌市重大规划管理与协调暂行办法的通知

洪府发〔2010〕36号


各县(区)人民政府,各开发区(新区)管委会,市政府各部门:

《南昌市重大规划管理与协调暂行办法》已经2010年11月23日第60次市政府常务会议审议通过,现印发给你们,请认真贯彻执行。



二〇一〇年十二月三十日





南昌市重大规划管理与协调暂行办法



为进一步提高国民经济和社会发展规划的科学性、有效性和可操作性,必须加强重大规划编制推进工作的规范化、制度化,加强各类规划之间的有效衔接。根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005]33号)、《国家发展和改革委员会关于印发<国家级专项规划管理暂行办法>的通知》(发改规划[2007]794号)、《江西省人民政府办公厅关于印发<江西省重大规划协调会议制度实施办法>的通知》(赣府厅发[2010]47号)和《江西省省级专项规划管理暂行办法》(赣发改规划字[2010]969号),制定本暂行办法。

第一章 规划体系

第一条 重大规划包括全市国民经济和社会发展总体规划、市级专项规划和区域规划以及需要市政府审批的县区(开发区)有关规划。

县区(开发区)规划经市政府批准后,规划确定的重大发展和开发战略上升到市级层面,市政府将采取政策扶持、项目补助等方式提供一定的规划实施条件,并监督规划实施。

第二条 总体规划具有战略性、纲领性和综合性,是编制专项规划、区域规划、土地利用规划、城乡规划和下级规划的依据,是制定年度计划和有关政策的依据。

总体规划确定的约束性指标和发展任务必须进行年度分解,纳入全市目标考核。

第三条 专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划,是总体规划在特定领域的细化和落实。专项规划包括行业规划、单项规划、项目规划等。

区域规划是在特定区域内以国民经济和社会发展为对象编制的规划,是总体规划在特定区域的细化和落实。区域规划包括主体功能区规划、产业功能区规划、复合功能区规划、新区开发规划等。

专项规划和区域规划是市指导该领域和区域发展以及审批、核准重大项目,安排政府投资和财政支出预算,制定特定领域和区域相关政策的依据。

第二章 规划责任

第四条 市重大规划管理和协调程序包括规划立项、起草、衔接、协调、论证、审批、发布、评估、实施、监督等环节。

第五条 建立市政府重大规划协调会议制度,承担重大规划的综合协调和审议职能。

重大规划协调会议总召集人为市政府主要领导,参加人员为市政府相关领导和市发改、规划、国土、建设、环保、统计、财政、法制等部门主要领导,重大规划所涉县区(开发区)政府(管委会)、市直部门主要领导,市发改、规划、国土部门分管领导。

重大规划协调会议的主要职能是:

(一)协调、衔接专项规划、区域规划与总体规划的关系,专项规划、区域规划之间的关系,市级规划与省级规划的关系。主要协调衔接的内容包括规划的主要发展目标、重点发展任务、区域空间布局、基础设施建设、生态环境保护、重要资源开发、重大项目建设和财政资金平衡等;

(二)协调解决重大规划编制、实施过程中有关的信息共享、人员组织、任务分解、规划评估、实施督办、经费保障等方面重大问题以及跨区域、跨领域、跨部门不能达成一致的问题;

(三)审议专项规划、区域规划和市属开发区、新区国民经济和社会发展规划;

(四)其他需要由市政府协调的重大规划问题。

重大规划协调会议下设办公室(以下简称市规划办)和规划咨询专家组。规划办设在市发改委,负责组织市重大规划的初步协调和审议,负责管理规划咨询专家组,承担规划协调会议日常工作。规划办主任由市发改委主任兼任,副主任由市发改、规划、国土部门分管领导担任。

第六条 市发改委主要负责重大规划的统筹安排,对专项规划和区域规划进行指导、立项、论证和实施评估,负责总体规划和跨区域、跨行业重大规划的组织起草、实施评估,对重大规划所涉项目库进行建设和管理,指导县区(开发区)规划编制,组织相关部门负责对重大规划的编制和实施进行监督等。

市直各有关部门、各县区(开发区)负责相关专项规划和区域规划的起草编制、组织实施等日常管理工作。

市规划局、国土局、环保局、统计局参与市重大规划的论证和实施评估。

市财政局负责将市重大规划年度专项经费列入预算,对规划经费的使用情况进行跟踪问效。

第三章 规划编制

第七条 编制专项规划和区域规划应由主要编制单位事先提出申请,提交工作方案。工作方案包括规划编制必要性、规划期、衔接单位、论证方式、进度安排和报批的依据或理由等。拟委托编制规划须对被委托方情况详尽说明。

市发改委根据国家和省市要求以及国民经济和社会发展需要,根据全市规划申报情况,每年统筹下达当年市重大规划立项任务书。

规划立项任务书应载明规划任务来源、编制要求、责任单位和人员、成果运用、经费安排、外请研究机构(专家)等内容。对特别重要的规划立项任务书市发改委应报市政府批复。

第八条 编制专项规划要坚持政企分开的原则,突出政府职能,充分发挥市场配置资源的基础性作用,强调指导性、针对性、约束性。能够以指导意见等形式引导发展的领域,一般不编制规划。
专项规划的编制原则上限于以下领域:
(一)关系国民经济和社会发展全局的重要领域;
(二)需要国家或省、市政府审批或核准重大项目以及安排政府投资数额较大的领域;
(三)涉及重大产业布局或重要资源开发的领域;
(四)法律、行政法规或国家、省有关部门要求编制的领域。

第九条 编制区域规划要突出发展主题和功能特色,突出统筹发展和协调发展。

要选择具有全市意义的县区(开发区)发展战略编制区域规划,并按照规划要求在市级层面支持县区(开发区)率先发展。要加强城乡重大功能集聚区域规划的编制,功能集聚区域规划一旦批复,市发改委即报请市政府进行相关授牌,引导各类资源合力建设重大功能集聚区。

区域规划的编制原则上限于以下领域:

(一)新的城市拓展区、开发区;
(二)主体功能区、主题发展区和产业集聚区;
(三)区域经合规划;
(四)法律、行政法规或国家、省有关部门要求编制的区域。

第十条 编制专项规划和区域规划,必须认真做好基础调查、信息搜集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证,采取多种形式广泛听取各方面意见。
规划文本一般包括现状、趋势、目标、任务、布局、项目、环境保护、与相关领域和区域发展协调关系、实施保障措施以及法律、行政法规规定的其他内容。
内容要达到以下要求:符合全市总体规划,发展目标尽可能量化,发展任务具体明确、布局明确、重点突出,政策措施具有可操作性。对需要市政府安排投资的规划,要充分论证并事先征求市发改委和相关部门意见。

第十一条 重大规划应编制成为经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划“三规合一”的规划。

第四章 规划审议

第十二条 审议重大规划必须先期进行协调、衔接和初步审议。

先期协调和初步审议形成的意见应通过市重大规划协调会议或规划办会议纪要的形式下发研究落实。

国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划之间必须相互衔接,分别由相应的规划编制部门牵头,市规划办参加,以专题会议形式做好协调工作,再按其法定程序报批。

对重大规划协调会议确定的事项实行跟踪问效责任制。有关县区(开发区)和相关单位须根据职责和分工认真执行,市规划办负责对执行情况进行跟踪督查,并将落实情况汇总上报。

第十三条 对提交市重大规划协调会议审议的规划,市规划办还须事先组织专家或有资质的中介机构以及有关县区(开发区)和市直部门进行论证。

提交审议的规划,除规划文本外还应附下列材料:
(一)编制说明,包括编制依据、编制程序、未予采纳的相关部门和专家意见及其理由等;
(二)论证报告;
(三)法律、行政法规规定需要报送的其他有关材料。

第十四条 重大规划经市重大规划协调会议审议通过后,总体规划以及特别重要的专项规划和区域规划按程序报请市政府再次审议,通过后总体规划报市人大审议批准,特别重要的专项规划和区域规划由市政府批准;其他的专项规划和区域规划由市发改委会同主管部门共同批准。

第五章 规划实施
第十五条 重大规划经批准后,编制部门要及时对规划的主要目标和任务进行分解,明确责任,保障规划的实施落到实处。

除法律、行政法规另有规定以及涉及国家秘密的内容外,重大规划应在批准后一个月内由市规划办统一向社会公布,并组织必要的宣传。

市规划办应建立规划信息库,重大规划向社会公布的同时,其电子文档和纸质文件以及规划任务分解文件即纳入规划信息库进行管理。

第十六条 政府投资项目决策程序坚持“以规划带项目”原则,实现政府投资管理和调控由项目审批向先编制规划、后审项目、再安排资金的程序转变;在能编制规划的领域,对未列入规划的政府投资项目,在规划调整前原则上不予审批或核准。

第十七条 经批准后的重大规划具有经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划同等法定地位,是政府有关部门履行行政许可的法定依据。
第十八条 重大规划实施过程中,编制部门应加强跟踪监测。市发改委可根据需要,委托有资质的社会中介机构对规划实施情况进行评估。
重大规划经评估或者因其他原因需要进行修订的,编制部门应将修订后的规划按原有程序报批。规划期十年及以上的,应进行定期滚动修订。

第十九条 加强规划实施的社会监督和舆论监督,建立违规和违法案件举报制度,增强全民的参与意识和监督意识。
第六章 附 则
第二十条 市级重大规划编制工作所需经费,由市规划办根据规划立项情况会同规划编制部门商财政部门列入部门预算,根据工作进展情况统筹拨付。未纳入重大规划的其他专项规划和区域规划不再安排规划编制经费。

第二十一条 本办法由市发改委负责解释,自二○一○年十二月一日起施行。

各县区(开发区)要参照本办法建立相应的工作机制,加强对规划的综合管理协调。




民政部关于印发《关于当前我国殡葬改革工作的报告》的通知

民政部


民政部关于印发《关于当前我国殡葬改革工作的报告》的通知
民政部


各省、自治区、直辖市人民政府,各计划单列市人民政府:
《关于当前我国殡葬改革工作的报告》已经国务院领导批准,现转发给你们,请参照执行。
国务院指出:目前,我国的殡葬改革工作取得了很大成绩,特别是1985年国务院发布 了《关于殡葬管理的暂行规定》后, 各地人民政府相继制定了具体实施办法,殡葬改革工作全面地开展起来。但是,仍有不少地方推行火葬迟缓,多数地方尚未将土葬改革列入议事日程,封建迷信的
丧葬陋习难以破除。由于殡葬改革是社会改革的内容之一,是社会文明程度的一个尺度,因此各地人民政府应予以足够的重视。

附:民政部关于当前我国殡葬改革工作的报告(1989年1月12日)
国务院:
建国以来,我国的殡葬改革在艰难、反复中前进,直到党的十一届三中全会以后,才走上健康发展的道路。1983年中共中央办公厅批转民政部党组《关于共产党员应简办丧事、带头实行火葬的报告》后,统一了全党的认识,许多地方把它作为精神文明建设的重要内容进行了安排。1985
年国务院发布了《关于殡葬管理的暂行规定》,使这项移风易俗的社会改革,步入了以法办事的新阶段,取得了较大进展。
一、法规体系初步形成。为落实《国务院关于殡葬管理的暂行规定》,民政部要求各地民政部门和殡葬单位认真贯彻执行,并结合本地实际情况制定实施办法。截止目前,已有二十二个省、自治区、直辖市人民政府发布了殡葬管理的实施办法;全国三分之一以上的县、市发布了殡葬管
理布告、通告或实施细则。针对一部分地区为牟取暴利乱建公墓、出售墓穴和乱埋乱葬等问题,经国务院批准,发出了《关于加强公墓管理的报告》,对公墓种类、修建公墓的批准权限、占地面积和植树绿化等作了具体规定。去年初又发出《关于台湾同胞回大陆办理丧事问题的通知》对台
湾同胞回大陆祭扫祖墓、安葬骨灰等作出规定,满足了他们叶落归根的愿望。这些法规的制定和实施,使殡葬改革逐步走上法制化轨道。
二、丧葬改革全面展开。在遗体的处理方面,各地根据《国务院关于殡葬管理的暂行规定》确定的条件,以人口、耕地和交通等不同情况,分别划定了火葬区和土葬改革区。据统计,1987年火化遗体一百六十二万多具,占全国死亡人口总数27% ,比1981年增长了一倍。这不仅节省了大
量土地、木材,而且使群众节约了数以亿计的丧葬费用。在土葬改革区,有些地方以村为单位利用荒山瘠地建立公墓,并植树造林。这样,既克服了乱埋乱葬现象,又绿化美化了大好河山。在丧事活动方面,努力破除封建迷信和旧丧葬习俗,逐步走上社会化管理的轨道。在城市以殡仪馆为
阵地,在农村以红白事理事会等群众组织为依托,根据文明简办丧事的精神,为群众办丧事提供多种服务,满足他们正当的需要,并用服务引导群众更新观念,使厚养薄葬、文明简办丧事在城市和一些火葬区内成为一种新的社会风尚。
三、殡葬服务质量不断提高。与殡葬改革的发展相适应,各地陆续建立了殡葬事业单位。截至目前,全国80%的市和40%的县建立了殡仪馆(共一千二百二十六个),有职工两万余人。这是一个新兴的特殊服务行业。近几年,大多数单位推行了承包经营责任制,面貌大为改观。有些单位根
据群众需要增添服务设施,增加服务项目,实行规范化服务,提高了服务质量。有些单位进行了馆容馆貌建设,绿化美化了环境,改变了脏乱差状况,不仅提高了社会效益, 而且提高了经济效益。 据统计,1987年有五百六十一个单位(占现有单位总数的 46%) 达到经费自给, 经济效益比
1981年增长四倍,初步改变了殡葬单位长期依靠国家补贴过日子的状况。与此同时,开展了殡葬技术设备的科研生产和职工技术培训。现在我国自己研制的火化炉、殡仪车已在各地推广应用,从而把殡葬服务逐步放在现代化的基点上。
实践证明,几年来制定的有关殡葬工作的政策法规是正确的。但是,在前进的道路上还有不少问题和困难,主要是殡葬改革的发展不平衡、不稳定。不少地方推行火葬进展迟缓;多数地方尚未将土葬改革列入议事日程,乱埋乱葬现象仍然存在;许多地方对破除封建迷信的丧葬陋习抓得
不实,大办丧事之风依然盛行。产生这些问题的原因是, 法制观念淡薄,有法不依,执法不严; 群众中旧的丧葬观念影响很深;部分地区对殡葬改革的重要意义认识不足,措施不力。同时殡葬管理机构不健全,殡葬单位建筑简陋,设备落后。
殡葬改革的战略目标是,建立适合中国国情的新的殡葬制度。当前的任务是,在现有基础上,把殡葬改革引向深入。为此,我们意见:
一、全面贯彻落实和完善殡葬管理法规。我国人多地少,人均占有耕地面积仅及世界人均占有量的三分之一。如果不改变遗体处理办法,仍沿用旧有做法,死人与活人争地,势必影响生产,影响人民群众的生活,遗害子孙后代。因此,必须坚决落实国务院的规定,实事求是地划定火葬
区和土葬改革区。已经划定的火葬区和土葬改革区,凡不切合本地实际情况的,应进行调整。火葬区一经划定,就要采取坚决措施,积极推行火葬,取制土葬。在划定的土葬改革区,要全面规划,以村或乡为单位建立公益性公墓,县城和有条件的镇可根据实际需要兴建经营性公墓。所有公
墓都应利用荒山瘠地,并植树绿化。在土葬改革区内,严禁乱埋乱葬。在少数民族地区,要尊重民族风俗,引导群众自愿改革旧丧俗。
二、大力宣传、提高认识、增强群众进行殡葬改革的自觉性。中共中央书记处在中共中央办公厅(1983)75号文件中指出:殡葬改革是我们党一贯倡导的一项社会改革,是关系到群众切身利益、造福子孙后代的一件大事。也是整顿党风的一个方面。我们要用这一指导思想,用党员、干部
的带头作用,宣传群众、教育群众,改变落后的传统习俗,树立社会主义的新风尚。各地各单位都要积极贯彻殡葬改革措施。对于改革搞得好的地方和单位,应予表扬鼓励;对于干扰破坏改革的,应予严肃处理。
三、加强殡葬事业单位建设,建立成龙配套、多层次的服务网络,逐步满足不同类型群众的需要。各地应根据便民利民的原则,增设服务网点,优化服务环境,增加服务项目。同时,要教育殡仪职工努力提高自己的业务、技术水平,改善服务态度,提高服务质量。所有殡葬事业单位都
要逐步实现环境园林化,服务优质化,设备现代化,管理科学化。目前尚未推行承包经营的单位,要创造条件,实行承包经营,努力提高社会效益和经济效益。殡葬管理单位,应加强行业管理,保证殡葬事业的健康发展。
四、加强领导,强化管理。殡葬改革是社会改革的一个组成部分,与整个社会进步紧密相关。这项改革涉及面广、政策性强,必须切实加强领导,把它摆到一个适当的、重要的位置上。因此,建 议各级人民政府要把殡葬改革列入议事日程, 规划指导,监督检查,协调服务,充分发挥
政府有关部门的整体功能,提高管理效能和效率。
民政部门是殡葬工作的主管部门,必须主动做好工作,发挥职能作用。各级民政部门要加强对红白事理事会一类组织的指导,发挥群众的自我管理、自我教育、自我服务的作用;要主动联系有关部门,建立定期的对话制度,通报情况,共同协商对殡葬改革和殡葬服务的政策调节,做到
各负其责,通力协作,不断推动殡葬改革的深入进行。
以上报告如无不妥,请批转各地参照执行。



1989年2月20日